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油旺地區研究:是難題、是承擔,也是機遇 (Chinese version only)

我在上星期的網誌,講解市建局的流動資金,需為未來的市區更新項目作儲備,以及未來五年,業務綱領內預計需動用350億元的開支。當中也提到,市建局近年開展的重建項目,可供發展的剩餘地積比有一倍或以上的項目,數量愈益減少,尤其在樓宇和人口密度甚高的油麻地和旺角區,情況更為嚴峻,市建局須作出的財務承擔不輕,我希望在這篇網誌,進一步闡釋一下。

市建局於今年五月,展開了一項為期兩年的油旺地區研究,就該區作全面和深化的研究和規劃,探討如何能提升該區目前的土地使用效益及重建更新的發展潛力,以制定一套全面、具前瞻性及財務可持續執行的「市區更新大綱發展概念藍圖」,以新思維和策略,推展市區更新工作,減慢市區老化,成為將來更新其他舊區的新模式。

第一階段的工作正在進行,市建局已就著區內的樓宇年期、規劃布局、人口分佈、環境、基建設施和交通容量等進行基準研究,以了解油旺區的樓宇和市區老化程度。研究範圍面積約為212公頃,涉及3,350幢樓宇,平均樓齡高達 48 年,當中9成樓宇的樓齡超過30年,而樓齡超過50年的亦近半數。

根據研究的初步資料顯示,區內的樓宇中,約有四分之一已用盡其地積比率,甚至已達「負數」,即已超出現行城市規劃和法例框架所准許的發展密度限制。區內樓宇大部分建於1950年代至1960年代,當時建築物的發展密度以容積比計算,即以盡量運用地盤面積為依據來決定建築物的體積,與今天計算發展密度的方式不同,以致建築物一般體積大,單位密密麻麻、樓宇之間距離窄,空氣流通情況差。

推斷若市建局要符合該區現行的分區計劃大綱圖、建築物條例、環境及通風等法規要求,來重建這一類體積龐大、地積比率耗盡的舊樓,在完成重建後根本不能提供原來的單位數目。市建局一直沿用2001年3月立法會財務委員會訂定的「自置居所津貼」,加上收購物業的市值金額,來收購重建項目內的住宅物業。在近年樓市高企的情況下,「自置居所津貼」的金額不斷上漲,以市建局早前對土瓜灣區三個重建項目提出每平方呎15,383元的收購建議呎價為例,該三個項目內一般舊住宅單位以實用面積計算,每平方呎的平均市值呎價約8,000元,由此來看,「自置居所津貼」部分已差不多與舊物業市值看齊;如以此收購補償政策,加上採用現行開展重建項目的模式來估算,單單處理區內800多幢這類舊樓,在扣除收益後便有可能面對接近1,380億元的財務虧損。即使市建局能在10多年前開展、近幾年完成並開售的項目中,獲得以億元、甚至數十億元的銷售盈餘,也根本不足以抵銷接近1,380億元的財務虧損。

假若我們不以拆卸重建的方式,而是為油旺這區內3,000多幢樓齡超過30年的樓宇進行復修的話,情況又會怎樣呢?過去,市建局透過多項樓宇復修資助計劃,協助舊樓進行一般性公共地方的復修工程,此類一般性復修即使每10年進行一次,也不可以達致延長樓宇壽命的效果。要全面改善舊樓樓宇狀況、加強樓宇設施以及提升居住環境質素,參考現時市場的個案,需要投放的金額達每平方呎約千多至二千元,是現時一般公共地方復修每平方呎金額的10倍或以上!這說明了,實際上很難期望舊樓業主都願意自掏腰包,為大廈及單位做全面的復修;相對地,他們可能更期待市建局提出收購其單位作重建。

透過進行油旺地區研究來尋求市區更新的新模式,當中所涉及和需要解決的,不僅僅是龐大發展計劃中的財政承擔。根據研究資料顯示,在油旺地區研究範圍內的212公頃面積,每一平方公里的人口密度最高可達十萬人口以上,較《香港2030+》資料文件中,香港已建設區的整體平均人口密度約每平方公里27,330 人,高出好幾倍。另外,研究範圍內有一半的居民數目是在當區生活多年的自住業主,在處理這區的市區更新工作時,市建局需要面對區內發展密度高、為數不少的劏房單位及租戶人數、區內缺乏大型公共屋邨等問題。在土地資源欠缺、開發新土地又困難重重的情況下,區內物業市場在短時間內很難提供足夠數量的單位供自住業主重置,而公營房屋資源,亦無法應付租戶希望在同區安置調遷的訴求,這確實嚴重影響更新油旺這區的進度和成效,更遑論藉著市區更新,改善區內人口稠密及居住環境質素等目標。

正因如此,市建局一直希望能為市區更新工作尋求突破,更好地改善舊區的環境。自我上任市建局行政總監一年半以來,在我與董事會各成員和管理層接觸的過程中,我絲毫沒有感到,市建局以「賺到盡」作為制定和執行市區重建相關政策和措施的考量點;相反,正因為不是以「賺到盡」為出發,在過去多個月,管理團隊得到董事會的支持,推動多個不同的大型研究,包括油旺地區研究、市區更新可持續發展研究、樓宇復修策略研究等等,從市區更新的最核心問題和制度法規,作深入的檢視和分析;同時亦投放資源成立「樓宇維修平台」,嘗試較有系統地協助舊樓業主為物業進行復修工程。市區更新所涵蓋的範圍廣泛,要處理如前段所述的種種問題,複雜又難以疏理。若只著眼於當中的一、二個議題或個別項目,便評論市區重建及市建局的工作,那分析便有欠全面,不能解決問題。

《市區重建策略》強調以全面綜合的方式,以推動市區的可持續發展為市區更新的目標。油旺地區研究便是其中一個示範。研究不會單從拆卸重建區內殘破樓宇為重點,而是制訂一套涵蓋市建局「4R」工作,即重建、復修、保育、活化,並加入第五個「R」-「改造重設」(Retrofitting) 方案的市區更新策略;加上利用不同的規劃工具和調整有關法規要求,為市區更新工作尋求突破,更具成效地推展可持續的市區更新工作,當中亦會運用「地方營造」(Placemaking)手法,保留和彰顯地區特色,以及注入「智慧城市」(Smart City)元素,發展地區的可持續性和改善市民生活質素,這反映市建局在推動市區更新工作的同時,履行其社會責任。

對於市建局肩負的社會責任,也有意見認為市建局應將收購得來的土地發展為資助房屋,以解決香港的房屋供應問題。對於這個課題,我會在下一篇網誌再剖析。