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經濟民生穩定前行 為市區更新持續發展奠基石 (Chinese version only)

我在上一篇網誌,提出香港的經濟正面臨嚴竣考驗,市建局面對不在其控制範圍的因素,必須盡早建立「5R規劃儲備」,以便審時度勢,順應社會和經環境出現的變動,適時調整業務策略和執行模式,使市區更新的工作持續發展。

過去三年,我在網誌分享了不少關於推展市區更新時遇到的困難與挑戰,以及市建局應對的策略,希望有助各界加深對市建局的角色和業務策略的理解。這段期間,我知悉一些評論及意見,認為市建局需要改變其角色與定位,轉變為以供應公營房屋單位為主的機構,同時亦要調整原來財政上維持自給自足的營運模式,由政府向市建局作財政支援。我認為這些評論,某程度上並沒有從「根本性」問題著手分析市區更新的本質所需以及讓其持續發展的主因

一個城市經過數十年的發展,建構成良好的硬件設施供市民享用;但經年累月的使用,基礎設施總會老化及不敷應用,需要保養維修及更新。然而,城市更新需要龐大的資源(包括財政和土地資源),市民大眾又有沒有為城市硬件的持續更新做好資源上的儲備呢?要在財政及資源上做到自給自足,並非任何一個單一機構可以應付,而是社會整體作出的承擔。要達致做好資源撥備以應付城市更新的目標,有三個根本性問題必須正視和處理:

i.   維繫社會穩定以保經濟民生持續發展,是創造資源投入市區更新的先決條件;

ii.  有充足的額外土地,以應付城市更新處理調遷安置的需要;及

iii. 為市區更新創造有利條件和環境,包括為未能配合發展需要的法規機制,拆牆鬆綁。 

社會穩定與經濟發展

過去香港之所以能建設完善的城市硬件和基礎設施,所耗費的資源並非「從天而降」,而是由政府不同渠道的稅收積累而來,「取之於民、用之於民」。而香港一向奉行簡單稅制及低稅率,公共資源主要用於社會的基礎建設和推動經濟持續發展,改善整體環境、提升市的生活質素;至於私人樓宇物業,屬市民自資購買的資產,業主擁有業權亦同時需要負起樓宇日後維修保養的責任。

故此,政府和市民皆需分擔責任,為城市已建設的硬件和他們個別的私人資產,做好儲蓄,撥備作日後更新保養之用,這才是整體持續優化和更新發展的核心。不過,若社會環境和經濟發展不穩,以致影響經濟民生,連就業和生計也受影的話試問政府和市民又如何能有充裕的資源為日後硬件更新重建作儲備?

尤記得在2003年經濟逆境時,建造業是經濟的重災區,不但新建築地盤工程停頓,不少樓宇亦縮減甚至叫停原來的保養維修工程。根據當年的統計處數字,2003年香港整體樓宇維修保養工程的總值,較1997年時下跌三成,令到舊樓失修問題進一步惡化。經濟逆境一方面導致政府整體收入下跌,但另一方面,政府要多撥資源實施不同的紓困和扶貧措施,協助市民渡過經濟困境;如此,投放於民生設施與基礎建設以及開發土地的支出,難免會受到影響。若經濟無法保持穩健增長,社會便缺乏條件為城市硬件的更新作儲備,所造成發展滯後的影響,將會是深遠而跨代的。

市建局現正進行的「油旺地區研究」,正正就是針對老舊失修地區,透過不同的策略和規劃手段,重新安排發展布局,促進改善舊區已建設的環境,此舉涉及非常龐大的財政和土地資源。我早前在網誌中已提到,若市建局要在未來25年,重建「油旺地區研究」範圍內約3,000幢樓齡超過30年,而地積比已用盡或所餘不多的樓宇,單單是收購成本將會超過11,000億元,以市建局由成立至今的18年亦只能累積470億元(包括政府在市建局成立時的100億元注資)的淨值資產來說,根本不足以應付這3,000幢樓宇的收購成本,更遑論處理香港舊區更新?當中涉及的龐大開支,對市建局及政府來說,屬公共資源,最終都是要由納稅人支付。

故此,當考慮市區更新所涉及的資源根本來源時,這不僅是管中窺豹的只看市建局的財務狀況,或簡單一句由政府作財政承擔,便可解決問題。歸根究底,這都與社會環境和經濟發展,及與規劃運用整體公共資源,有莫大的關連。

釋出土地資源應付不同需要

至於部分評論認為應該改變市建局的角色,主張部份市區更新項目用作公營房屋,並由政府在財務上支援。如此,項目所需的龐大收購及發展成本便必然由公帑亦是由市付賬」。

事實上,《市區重建局條例》賦予市建局的權力和工作範疇,涵蓋面相當廣闊,當中就成立市建局的宗旨便闡明,要更良好地利用香港已建設環境中失修地區的土地,並騰出土地以應付各種發展需要。我認為,只要社會有充裕的土地和財政資源撥備,並在不影響市建局的法定職能及舊區更新工作進度的前提下,市建局並不需要作任何角色的改變,也可以進行與舊區更新相關的各類型發展項目,包括提供有資助成份的房屋發展,配合香港整體社會不同的需要。我們甚至可以研究為俗稱「七年樓津貼」的收購政策,尋求替代方案的可行性,在騰出可發展的土地上興建樓宇,以「樓換樓」方式取代向業主提出「七年樓津貼」的現金補償。此舉除可大幅降低項目的發展成本,亦能為受影響居民提供合適的安置住屋。

土地資源支援更新

過去數十年,香港建立良好的城市硬件,已建設土地面積達270平方公里,佔香港總面積四分之一。但已建設環境和設施,總要面對老化問題。要有效處理,最理想的方法是配置額外的土地資源,以支援更新重建的需要。

簡單假設我們有同等面積(即270平方公里)的額外可發展土地,便可以進行全面的遷置,繼而一次過騰出大片土地作重新劃、建設發展,問題的複雜程度會大大降低。正如早年政府透過填海造地,拓展市區範圍,大幅地增加可發展土地的面積,應付城市發展的需要;若然只有一半面積的額外可發展土地,我們亦可以分階段形式進行重建,逐步更新社區。當然,以上的論述是將複雜的問題以簡單的假設來說明,讓公眾較易明白市區更新必須要有額外土地支援,更需要有系統地分階段進行的論點。

而分階段進行的更新,必須要有周全的整體規劃,土地面積與分佈不能太分散零碎,否則無法創造規劃裨益;而實施的時間表亦不能拖得太長否則在整體重建周期尚未完成,首批更新重建的設施便已出現老化。我在上一篇網誌提到的「規劃儲備」,正好為分階段實施的城市更新發揮功用,為目標地區預先進行更新的規劃研究和各項技術評估,深入了解當中所需的財務及土地要求,以便適時地因應社會發展的需要,並按當時的可供資源,分階段開展更新項目,縮短每個階段發展的時間。而我們在「油旺地區研究」為進行地區更新制定「市區更新大綱發展概念藍圖」時,亦以三個不同發展密度作研究基礎,建立「正」(保持地區現有人口但增加發展密度)、「負」(降低密度)和「零」(維持現有規劃框架容許的發展密度)三個方案, 以掌握不同方案所涉及不同程度的資源需要和所需應用的規劃手段。

拆牆鬆綁 促進高密度發展舊區的更新

然而,要缺乏額外土地資源及財政支援的情況下,在舊區進行更新重建,便需要從根本入手,探究現行機制可以充分發揮的空間,並檢視現時部分未能配合長遠發展所需的舊法規和程序,拆牆鬆綁,以制定更高效的執行模式,才能達致有成效的舊區更新。

過去我在網誌和與傳媒交流中已多次提到,要在人口和經濟高度密集的舊區進行更新,並在欠缺額外土地供發展和調遷安置的困局下,我們更需要以革新的思維、更靈活的規劃手段,包括地積比的整合和轉移、局部及適量的增加密度以提升發展空間、開拓地下空間令一地多用等,釋放舊區現有土地的發展潛力,為城市更新創造資源和有利的環境,減少對額外配置資源的需求。如此種種,均需要從現時的法規機制中作深入研究,為窒礙長遠更新發展的部分拆牆鬆綁,才能有效配合城市更新的長遠需要。這也是推行「規劃主導」與建立「規劃儲備」的主要原因。

莫讓舊區老化問題鞭長莫及

市建局油旺地區研究為該區制定市區更新發展概念藍圖、發掘蘊藏具獨特地區風貌和經濟特色的地帶作深化研究,成為不同功能的「節點」,以及長遠市區更新建立「5R規劃儲備」等等,皆屬於市區更新的規劃策略和執行手段。然而,若沒有穩定的社會環境、能持續發展的經濟,以及市民穩定的收入,則無法創造足夠資源投入市區更新,麼,就算有這些前瞻性的策略和手段,也只能一籌莫展,對愈益嚴竣的舊區老化問題只會是鞭長莫及。

市區老化問題千頭萬絮。要處理這難題,若不從上述三個根本性問題著手,觸及市區更新問題的核心,而只在市建局角色及財政管理等隘的層面作議論,只會藥石亂投,無助處理舊區環境改善市生活。市建局現正進行的兩項新策略研究:「油旺地區研究」及「樓宇復修新策略研究」,旨在深入透徹地掌握問題深度和廣度,聚焦處理問題的核心,提出更全面宏觀具前瞻性的應對策略。我期望當這兩項研究完成後,盡快與社會分享研究成果,共同集思廣益,為市區更新的持續發展尋求切實可行而具成效的良方。