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要建更多「首置」 非單靠增加財務資源能成事 (Chinese version only)

行政長官於2019年施政報告提出多項房屋政策新措施,其中一項是要求市建局積極在其重建項目中提供更多「首置」或其他類別的資助出售房屋單位。為回應此要求,市建局將向政府建議一個較長遠的「首置」計劃,在未來五年的業務綱領內,研究撥出項目,增加「首置」房屋的供應,並評估這項計劃對市建局在財務安排上的影響。

持續提供「首置」 並非單靠錢能辦到
自從施政報告發表後,我留意到大部分媒體的報導及評論都支持市建局興建更多「首置」項目,當中有部份社會意見,認為以市建局手上的資源,加上其向外融資所得到的流動資金,以及政府向市建局額外注資及撥款成立基金等三方面的財政資源,足夠讓日後大部份重建項目用作興建「首置」房屋,滿足市民的住屋需要。然而,這些資源皆涉及動用公帑,市建局在考慮資源的運用上,必須確保公帑用得其所並符合效益。

而更重要的是,我們不能忽略《市區重建局條例》賦予市建局的使命和職能,是要通過將舊區重新妥善規劃,改善香港的住屋水平及已建設環境,並防止市區繼續老化。我們必須在維持市區更新的可持續發展這個前提下,考慮如何讓市建局在提供更多資助出售房屋這項工作上,取得平衡。

持續提供「首置」房屋的根本性問題

為了闡明有關持續提供「首置」房屋所涉及的根本性問題,我想透過這篇網誌,解釋幾個有關推行「首置」項目所需面對的挑戰,希望幫助大家明白及釐清當中的一些誤解。

  1. 市建局現有約470億元淨資產,有足夠財力興建更多「首置」項目?
  • 雖然市建局目前資產淨值約有470億元,但當中超過七成屬「不動產」,大部分是為正在進行中的重建項目所收購的破舊物業。事實上市建局現時的流動資金只有約110億元,在我們未來5年的業務綱領計劃中,有21個項目正在或準備進行收購,預計總收購成本已達到1,000億元,所需金額遠遠超出目前市建局擁有的流動資金。可以預見,未計及發展「首置」項目的成本,市建局的財政在3至4年後便會出現流動資金短缺的情況。
  • 如果我們將業務綱領計劃內的21個項目,全數自行發展為「首置」房屋出售,則市建局會在缺乏透過招標從合作發展伙伴中收取前期款項的情況下,須要獨力承擔上述收購支出;另外,還要額外承擔各個項目的建築成本及有關的市場風險,這勢將嚴重加劇市建局資金短缺問題。我們估計,市建局需要向外融資740億元,才能應付所有項目的支出。
  1. 若市建局缺乏財力,只要透過借貸籌集資金,便能發展更多「首置」項目?
  • 上述740億元的融資額,相當於現時市建局資產淨值的1.5倍。當機構的債務總額超出資產淨值時,便出現資不抵債的情況,屆時即使我們用盡所有融資方法,都難以籌得所需的資金;就算我們將自行興建的「首置」項目數量的比例降至七成或只有一半,仍需要融資達660億元,同樣也超出了市建局的融資能力。
  • 就算我們與發展商合作發展,由對方負責項目的建築費用,而市建局保留部分單位作「首置」之用,餘下單位由發展商按市價出售,但發展商作為私人機構,融資的利息成本較市建局更高,加上需要收回全部發展成本,和賺取一定利潤,才會參與投標。我們預期,就算項目招標成功,市建局從合作發展商收取的前期款項亦會大大減少,不足以填補流動資金來應付龐大的收購成本和其他市區更新工作的支出,屆時市建局無可避免地須大幅借貸至其融資能力的極限,以籌集所需的資金,這將會大幅增加市建局的利息成本和營運風險。
  • 即使政府願意為「首置」項目提供擔保,協助市建局承擔部份融資風險和提升其融資能力,但借貸越多,利息成本和涉及的風險亦會隨之增加,這將為市建局帶來極高的財務風險,並不是市建局作為公營機構所應該做的選擇。此外,市建局亦將面對超過10年長的時間,因為缺乏額外財政資源支持其他市區更新的項目,而需停頓絕大部分市區更新的工作。
  1. 如果市建局無法靠自身財力或融資籌集足夠資金,興建更多「首置」項目,政府向市建局提供額外的財政資源便能解決問題?
  • 雖然政府表示會適當地提供資源配合,讓市建局可以持續履行市區更新的任務,但若以公帑提供資源,那麼需要從公共財政中撥出多少資助市建局,才可以足夠應付持續而長遠地提供「首置」項目?而這項開支則無可避免地對醫療、教育、社福、扶貧等其他民生需要的經常性開支,以及就經濟和基建發展等方面的撥款,造成一定影響。現時,政府已有大量涉及民生、房屋和經濟發展的項目,需要向立法會提交撥款申請,及待立法會議員審議。有關政府動用公帑支持市建局興建「首置」房屋的建議,須由政府和立法會討論如何處理,以及決定審議有關議題的優次。
  • 另一方面,最近本港經濟轉弱,令政府收入減少,政府已預測新一個財政年度的赤字可能較高。在政府面臨財政赤字的情況下,政府、立法會以至社會各持份者,需共同思考運用公帑的優次,以優先照顧市民福祉,和保障經濟及就業環境。

發展重建項目 難取代新增土地提供「首置」 
要長遠和持續地提供「首置」房屋,既非單靠錢能辦得到,亦非單依賴市建局的重建項目來提供。我們需要思考新的策略,探索新的「首置」項目發展模式,以改善計劃的推行效益。我認為其中一個可考慮的方向,是由政府直接向市建局提供土地興建房屋,作為市區更新項目的調遷單位。這樣可大大減輕市建局以高於市價的「七年樓齡」價格收購舊區物業對現金流造成的沉重財務負擔,亦可以從重建項目的收入撥出額外資源以興建「首置」房屋。以「煥然懿居」純建築成本每平方呎4,500元來作比較,在九龍區平均用1萬8千元來收購一平方呎舊樓物業的成本,便足夠在政府提供的土地上,興建4平方呎的新住宅面積來靈活運用,很明顯,這方案較符合成本效益。

而在舊區重建的模式以外,政府更可考慮透過其他開拓土地的方法創造新的土地資源,以興建「首置」和其他類別的公私營房屋,提升效能和效益。

舉例說,政府在安達臣道推出的「首置」項目,該地盤位於原已閒置的安達臣道前石礦場範圍,政府通過規劃,將該土地變成可供發展的新土地資源。根據政府資料[1],石礦場用地合共提供約12公頃的住宅用地,能夠興建9,000至10,000單位,計及平整、基建及道路等建設費用,有關土地的開發成本約108億元。以此推算,未計及住屋單位的建築開支和其他休憩和政府設施的建造費,每個單位所涉及的土地成本約為110萬元。

若以此作比較,在市建局5年業務綱領計劃內的21個項目,預計可提供17,000個住宅單位,但為收回項目地盤內樓宇業權的收購成本,卻要約1,000億元,即每個新建單位的土地成本約590萬元,是開發安達臣道住宅土地的5倍。由此可見,由開拓新發展土地來興建住屋,遠遠較用舊樓重建的方式來發展,更具成本效益。

我希望通過上述詳細的解說,協助公眾理解發展「首置」項目所需要面對的挑戰和困難,這絕非單純從財務安排能解決,而當中公共財政的分配和優次,亦必需要由政府、立法會以及社會和市民來決定。此外,社會只有持續不懈地創造新土地資源,才能穏定而可靠地供應可發展的土地,以興建更多不同類型的房屋單位,這比起單靠市建局以重建模式覓地建屋,更具成效、更快捷。

市建局作為推動市區更新的機構,會盡量配合相關的政策,改善市民的居住和生活環境。市建局將在其未來5年的業務計劃,制定長遠可行的「首置」項目發展模式,在平衡財務資源狀況、維持穩健流動資金以及審慎風險評估等方面,作進一步研究,然後向董事會提交建議。

短中期措施加推「首置」單位
此外,我們亦已經從未來5年內可以發售樓花的項目中,挑選了兩個合共可提供約1,400個單位的項目,詳細研究將有關單位以「首置」形式發售。至於「煥然懿居」的剩餘40多個單位,由於政府已放寬由香港按證保險有限公司提供的最高九成按揭貸款安排,市建局正計劃將該項目剩餘的三房單位,同樣以「首置」形式發售。「煥然懿居」的驗收工作已進入最後階段,但受到近期疫情的發展而影響了進度。我們會在單位完成驗收後,適時推出這些剩餘單位作「首置」形式發售,務求以短、中、長不同時期的措施,滿足市民的置業需要。