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集思廣益 探索市區更新新模式(刊登於《信報》)(Chinese version only)

今年是筆者擔任市區重建局(市建局)主席的第五個年頭,仍記得2013年上任時,筆者對香港的市區更新工作寄語三個期望:「做快啲、做多啲、做大啲」。所謂「做大啲」是將重建範圍擴大,覆蓋更多殘破樓宇,為舊區居民改善生活環境的同時,更能有效運用地土,為社區帶來更大的裨益。

市建局早年已著手透過大範圍的重建,改善舊區居民的生活環境,當中以2007年啟動的觀塘市中心計劃為最大規模,及至2016年市建局更訂下以「小區發展模式」的方向,在土瓜灣開展了五個重建項目,涉及的地盤總面積達18,635平方米。小區發展模式有別於重建發展單幢樓宇。透過更大範圍的重建,從規劃層面入手,用宏觀的角度通盤審視包括該小區地區設施的需要,繼而重新規劃重建範圍內破舊的已建設環境和設施,制訂全面及周詳的規劃,包括更完善的公共設施、更好的步行環境和交通道路網絡,以及為居民提供休憩空間等,為地區帶來市區更新的實在裨益,務實地改善居民的生活環境。

小區發展 裨益更廣

「小區發展模式」儘管讓我們在規劃層面將重建範圍「做大」了,但始終都只是由市建局一個機構獨力推行,由項目的規劃、物業的收購、居民的補償安置、樓宇的拆卸等,都是由市建局單獨負責,然後透過公開招標程序,將項目的發展權批予發展商,以「合營發展」(Joint Venture Development)模式合作興建,情況與政府賣地予發展商有些類似。然而,根據《市區更新策略》,重建發展不可能全由市建局去做;加上當市建局推行的重建項目規模愈大,面對的挑戰和需要解決的問題愈趨嚴峻和複雜,「合營發展」的模式是否可以解決市區老化問題、是否可以實現「做快啲、做多啲、做大啲」的市區更新工作目標呢?

檢視當前面對的各項問題,除了我們經常提到的舊樓剩餘地積比不多,甚至已用盡或超出現行規劃和法規所准許的發展密度,若以現行條例來重建發展,可興建額外的單位數目不多,未能真正解決問題;以及擴大重建範圍令受影響的居民人數增加,在市區缺乏土地的情況下,沒有額外資源處理居民調遷安置的問題之外,我們較少提及、但一直存在的,更包括市場上一些投資者併購舊樓的活動。現時在一些舊區,有不少物業已由發展商或投資者經年累月的買入持有,他們都各自有重建發展的計劃,即使市建局在附近有重建項目,也只是「各不相干」的獨立發展項目,談不上規劃裨益,更遑論市區更新、改善舊區已建設環境的目標!

事實上,前土地發展公司(土發公司)曾採用更多樣化的「公私營合作」(Public-Private Partnership)模式推展市區重建工作,其中一個是「業主參與發展計劃」(Owners Participation Scheme)的模式,讓在重建範圍內的所有小業主選擇是否以其單位作為投資的一種,參與重建發展項目。由於一個重建發展項目涉及以年計的時間才能完成,期間物業市場會出現波動,在此不明確的情況下,很難吸引小業主參與,以至「業主參與發展計劃」的模式在當時未算成功推行。

另一個「公私營合作」的模式,是「聯營合作」(Joint Venture Partnership),土發公司與已持有相當數量業權的策略性投資者或私人發展商合作,一同發展項目。以土發公司開展的衙前圍村項目為例,當時項目範圍內三分之二的村屋早已被私人發展商收購和清拆,剩餘的原建築物已破舊失修。當年,市建局考慮到衙前圍村的保育價值,以及回應社會對衙前圍村保育的關注,遂於 2007年啟動項目,收購餘下的業權,以「聯營合作」模式,與已擁有項目範圍內過半數業權的發展商合作,並以區議會的意見為前提,制訂一個「保育為本、新舊交融」的規劃設計方案,保留村內的文物建築,並額外加入保育公園的設計以重塑古村的歷史氛圍,期望日後能體現一個兼融保育的住宅發展項目。

依例推展 保障業戶利益

再看看市建局現時的執行模式,市建局是根據《市區重建局條例》第25和26條,透過「發展計劃」或須符合《城市規劃條例》的「發展項目」形式,推行重建項目。市建局必須遵照法例所規定的步驟,包括為期兩個月的公布期或由城規會向公眾展示以「發展計劃」形式推行的規劃草圖、考慮收集得來的公眾意見、取得發展局局長的授權(發展項目)或經城規會審批後再經行政長官會同行政會議核准(發展計劃)。此外,不論以「發展計劃」或「發展項目」形式實施的重建項目,法例亦設有機制處理反對意見,一般需時數個月至一年半不等。由此可見,一個重建項目由啟動、收購到興建落成需要起碼八年或更多的時間,這過程根本很難追上市區老化的速度。然而,我們明白這些條例的要求,都是為保障受重建項目影響人士,尤其是小業主和租戶的利益而設。

至於私人市場上的重建項目,策略性投資者或發展商一般先需要逐一收購有關物業的業權,如未能收購到全部的業權,則可根據《土地(為重新發展而強制售賣)條例》,將已達八成業權的個別舊樓向土地審裁處申請強拍,過程亦相當漫長;與市建局一樣,重建項目的範圍愈大,所需的時間亦長,有些更用上逾10年的時間進行收購。縱使舊區的街道佈局和環境未必符合現代的設計和社區需要,發展商因不同的考慮,在成功收購舊樓後,大多也只會因應現存的街道佈局和環境,把個別樓宇作獨立發展,建成多幢沒有涉及地區規劃的單幢樓。當公私營機構在重建工作上都各自面對著不同的困局,怎樣的合作模式可以更完善重建範圍的規劃,達致更有效運用土地,提升整體地區的設施及改善居民生活環境?

在土地房屋這議題上,香港現時面對多個迫切問題──日益嚴重的市區老化、劏房等的惡劣居住環境、不斷上升的住屋需求,以及可供發展土地短缺等,均有著其優先處理的因素。作為世界級城市的香港,應如何就這些不同議題的優次作取捨呢?在此,我希望各界能集思廣益,共同尋求切實可行的解決方案。

蘇慶和
市區重建局主席