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Bylined Stories

革新思維匯聚力量 讓市區更新之路愈走愈闊(刊登於《明報》)(Chinese version only)

時光飛逝,到今年4月底,筆者擔任市區重建局主席便滿6年。自市建局於2001年成立,接手處理前土地發展公司(土發公司)的重建項目,這18年來,我有幸成為4名曾服務這個重要公營機構的主席之一,從2013年開始,與市建局共同走過它三分之一的歲月,與市建局團隊並肩參與市區更新工作,對此感十分驕傲,亦與有榮焉。我亦希望在此分享這些年來,我對市區更新工作的一些觀察和感受。

早在市建局成立前,公私營界別已透過不同模式推動市區更新。在政府參與前,私人發展商已參與市區重建,但礙於舊樓業權分散,其重建項目規模一般較細,重建帶來的社區效益不彰。故此1988年政府成立土發公司,透過與私人市場合作,在審慎營運的商業模式及不動用公帑的原則下推動具規模的重建計劃,落實數個大型重建項目,例如現為中環商業地標的中環中心、旺角亞皆老街/上海街項目(朗豪坊)和荃灣市中心計劃(萬景峯)等,大幅改善舊區面貌和居民生活環境。

然而因土發公司缺乏政府注資,本身資源不足以安置大量受重建影響的居民,加上收購業權時間冗長,並遇上地產市場周期波動的因素,使政府不得不重新思考如何妥善處理這個「棘手」議題。至1996年6月政府發表《香港市區重建》政策文件,總結當年的市區重建困局,指出若沒有新的營運機制及政府加強資助,土發公司不能快速進行具規模的市區更新,避免市區長期老化。該文件建議政府成立一個新法定機構,即巿區重建局,並注資100億元,以新的法定架構及理念落實市區更新。

市建局得到政府財政支持,和房屋委員會及香港房屋協會協助安置合資格的受影響租戶,同時土地徵集程序亦得以簡化,從而在市區更新的道路上重整旗鼓,繼續完成前土發公司留下的25個大型重建項目,包括歷來最大的觀塘市中心計劃;另外亦按樓宇狀况、居民居住環境及重建帶來的規劃裨益等因素,為200個有重建潛力的項目釐定優次,有序開展更多舊區重建項目。

2011年政府修訂《市區重建策略》,提出「地區為本」的方針,市建局遂於2016年開始,以「小區發展模式」在土瓜灣開展6個重建項目作試點,為整個面積達2.2萬平方米的小區制訂全面而宏觀的規劃方案。「小區發展」下各重建項目會提供超過3000個新住宅單位,還透過整體規劃改善交通網絡,釋放地面空間提供休憩用地和重置更多街舖,加上透過美化及綠化周邊行人路,活化整個小區及提升其宜居性。為讓重建項目順利推行,市建局亦本着「以人為先」方針,與受重建影響的居民加強溝通,並成立特別團隊,不分晝夜主動接觸逾3000戶於該區受重建項目影響的家庭,仔細解釋補償政策、遷置安排及項目最新進度,以減少他們的焦慮。

從推動土瓜灣小區重建的例子,可見我們正依照《市區重建策略》以實踐重整及重新規劃舊區土地,理順土地用途配合不同社會需要為重建目標,在市區更新的道路上向前邁進。

推動舊區更新力度遠不足夠

然而樓宇老化日益嚴重,令市區更新如逆水行舟,未來的路還愈走愈窄,逐漸崎嶇難行。現時樓齡達50年或以上的樓宇,以年均600幢的速度遞增,到2046年全港有近3萬幢樓宇樓齡已過50年,而市建局平均每年開展的重建項目,涉及重建樓宇不足100幢,即使加上私人重建項目,公私營界別推動舊區更新前行的力度仍遠不足夠。

此外,仍未重建的舊樓一般已逾8層甚至10層,可發展的剩餘地積比率已愈來愈少,例如在舊區林立的旺角和油麻地,整個區域的剩餘地積比率僅得一成,且零散分佈在不同樓宇。在此缺乏發展潛力和誘因的情況下,若維持現行城市規劃法規下對市區密度的限制,缺乏創新機制將分散的地積比率集合發展,則無論公營或私營機構,在市區籌劃開展有規劃效益和財務可行的項目將日漸困難,重建發展的道路愈益收窄,甚至終有一天「走到盡頭」。

須充分利用地積比  滿足不同需要

因此我們要持續不斷為目前市區更新工作注入新思維,以更具前瞻性的策略推動市區更新,開拓新「出路」。未來重建計劃的目標必須以充分利用整個地區法例准許的地積比率,滿足不同類型的房屋、社區和經濟發展需要,籌劃最有效益的發展規劃方案為前提,當中涉及放寬高限、開拓地下空間、地積比轉移和整合及盡可能減少道路面積等不同規劃方向,激活重建市場,鼓勵參與。

不但規劃層面需要新思維,我們亦要改革現行重建項目的發展模式,為市區更新工作繼續前行提供持續穩定的動力。市建局一直按超出市場價格的「市價加津貼」模式,以一般俗稱「七年樓」的估價機制,向受影響自住業主提供「自置居所津貼」。由於過去10多年樓市均保持升浪,連帶推高舊樓物業收購成本,猶幸項目收益增長能抵消成本上升壓力;但樓市有其周期循環,在「市價加津貼」收購政策不變情況下,樓市一旦下調,市建局項目便會出現「高買低賣」、項目收益減少的情況,直接影響投放在未來重建項目的資源。故此市建局必須未雨綢繆,一方面審慎理財,同時要思考更多不同項目發展模式的可行性,令市區更新能在樓市波動環境下維持穩定發展。

改革現行重建發展模式

市區更新之路愈走愈窄,而做好樓宇復修好比在這路上為我們建設「緩衝帶」,緩減樓宇老化對重建的壓力;我們必須思考樓宇是否應單以樓齡高低作為清拆重建的標準。多年來市建局和政府相繼推出樓宇更新大行動「1.0」和「2.0」、「消防安全改善工程資助計劃」,以至上月底展開「優化升降機資助計劃」,為業主維修樓宇提供財政資助和專業支援。然而上述種種資助計劃只是一次過支援,業主仍缺乏自行籌組復修的意識,及具備所需的知識和能力,難以繼續為樓宇作周期維修保養,維持長遠健康,延長樓宇使用壽命。故此我們必須在樓宇保養維修上引入更多新思維,促進樓宇維修發展,讓它漸趨成熟。政府亦可透過政策或支援計劃推動業界引用創新科技,為樓宇勘察作更準確「斷症」,助業主清楚掌握樓宇狀況,籌組適切的維修工程。

挑戰嚴峻  非市建局能獨力承擔

市建局懷着社會使命推動舊區更新,任重道遠,既要目光遠大放眼未來,制訂全盤規劃和發展策略,亦要注意當下,兼顧社會上不同持份者利益和需要。我期望市建局能繼續與時並進,面對未來種種挑戰,並以新思維創造可持續發展的市區更新新模式。市區老化挑戰日益嚴峻,不是由市建局單一機構能獨力承擔,故此市建局亦必須發揮「促進者」功能,促進和活化市區更新這個市場的新機制,匯聚公私營以至業主共同參與的力量,才能「有心」、「有力」,讓市區更新的道路愈走愈闊,實現可持續發展的目標。

作者是市區重建局主席
蘇慶和