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挚诚.志成(网志)

务实理性地解决分歧 协助构筑物经营者早日搬迁

在9月初,市建局因应处于观塘市中心重建计划第五发展区私人土地上的违例构筑物(「构筑物」)的特殊情况,为构筑物用户制定了一套特别的搬迁方案,并已向各个用户发出方案的具体建议。在过去两周,市建局的同事到第五发展区与构筑物用户逐一接触和沟通,并于9月13日晚上举行简报会,向他们详细讲解特别方案建议的具体内容和安排。

简报会当晚约有110名用户和相关代表出席,市建局的同事向构筑物用户解释制定这次特别搬迁方案的主要原则,及详细介绍各类用户所适用的津贴和迁置安排。根据市建局掌握用户的初步反应,超过一半的经营生意人士(经营者)和自用经营者,对今次搬迁方案反应正面,他们大多体会到市建局希望尽早和用户共同解决问题的诚意,并会积极考虑各自的方案建议。

然而,我们亦听到有一些并非在构筑物内经营生意的「持有人」,对制定搬迁方案的原则有不同意见。有些「持有人」承认,他们霸占了第五发展区内的私人土地多年,但认为这是属于「合法霸占」,应该得到市建局收购有合法注册业权物业同等的补偿;这些「持有人」亦认为,他们将构筑物出租予经营者经营生意,搬迁方案中适用于他们的津贴,不应较经营者的适用津贴少。

就着这些不同的意见,我希望可借网志作详细解说。这些位于第五发展区内私人土地上的构筑物,在上世纪约60至70年代,只是一些小贩以地摊形式,在区内私人楼宇地下的公众通道内或楼宇外墙边摆卖集结,到后来有些人士在公众通道上及靠近楼宇外墙搭建构筑物经营,甚至出租予其他商户以作收租。至1990年代,该区曾因大火烧毁了在其中一座楼宇的公众通道上的大部份文件位,当时透过地区人士的协调,有关楼宇的法团容许小贩返回该些公众通道的地方继续经营。这些位于私人楼宇地下公众通道上或外墙的构筑物,并非一般私人商铺物业。这些构筑物没有任何注册业权。不单如此,这些构筑物的建筑工程并未获得屋宇署署长的批准,有可能违反《建筑物条例》,亦由于该楼宇的地下通道于地契上的用途列明应作为公众信道,在公众信道上的有关构筑物亦违反了地契条款。

上述没有注册业权、违反法例及违反地契的构筑物,在市场上无从评估其「市值」,市建局因而不能沿用既定适用于注册业权物业的收购政策;然而,这些构筑物用户已在区内经营多年谋取生计,一直为观塘的街坊提供日常所需和服务,而重建将会影响他们的经济收入,故此他们的身份,市建局只能一律视作为在违规构筑物内未经许可的「经营者」,提供合理的特惠津贴和搬迁方案,尽量照顾他们的需要。

对于租用构筑物作营商的「直接」经营者,市建局参考现时沿用对于非住宅物业的租客发放特惠津贴的做法,并按照「经营者」他们经营生意的所在位置及所占用的面积,计算适用「基本现金津贴」,用以减低他们因迁出而蒙受的经济影响。此外,亦因应经营者的实际经营年期而设「经营年期津贴」,并同时提供「迁置安排」及「迁置津贴」,协助他们日后继续留在观塘市中心重建计划区内经营。

对于构筑物「持有人」,他们只将构筑物租出以获取租金收入,本身并无在该构筑物直接经营,因此只属于「间接」经营者。虽然社会不同持份者,对这些借着非法占用私人土地上的公用地方及公众通道,多年来出租构筑物获取收入的「间接」经营者能获市建局的津贴不表赞同;但毕竟重建影响了这类持有人的「租金」收入,市建局为体恤他们的状况,故此将他们与「直接」经营者尽量看齐,透过发放相同金额的「基本现金津贴」,减轻他们的经济影响。在制定「基本现金津贴」时,更设最低金额,以照顾一些面积细小构筑物的「持有人」的情况。不过,因为「持有人」并无直接经营生意,故「经营年期津贴」和「迁置安排」及「迁置津贴」便不适用。

另一类是搬迁方案下的自用经营者,他们具有构筑物「持有人」和经营者双重身份。根据政府「收回市区土地的补偿安排」,对于收回商业物业,自用业主可同时获得适用于业主的特惠津贴和租客的特惠津贴。考虑到这点,第五发展区的构筑物的商业自用经营者,也可以同时获得适用于「持有人」和经营者共两笔的有关津贴。

我希望上述就制定不同「经营者」身份的搬迁方案的解说,可进一步说明市建局制定这套搬迁方案的主要原则,和设计适用于不同类别用户的津贴时,如何考虑和平衡了不同持份者的意见和要求。我认为这套方案,已对各类「经营者」作出合情、合理的处理,并同时响应社会对搬迁方案须平衡公共资源运用的关注。

当市建局处理好同意接受方案建议的构筑物用户的津贴发放及搬迁安排后,预计在明年中便会要求发展局局长启动收回土地程序,考虑向行政长官会同行政会议建议,根据《收回土地条例》(《条例》)收回第五发展区项目的土地,尽早展开第五发展区的重建工作。

在政府引用《条例》收回第五发展区的土地时,根据地政总署的资料文件,政府将会向前业主,或在土地注册处注册拥有业权或权益的人士发出补偿建议,或邀请有关人士就法定补偿提出申索。不过,由于构筑物用户(包括「持有人」)并非上述两类人士,他们有可能不会获得政府补偿建议或被邀请提出申索。若他们考虑循司法程序申索,便需要向法庭提出申请裁定法定补偿额。在裁定法定补偿时,法庭有可能需要先作出逆权管有(一般称之为「逆权侵占」)的裁决,方能处理补偿事宜。

市建局考虑这些构筑物可能衍生的「逆权侵占」问题时,曾参考近年在法庭出现的不同「逆权侵占」案件的内容。我留意到,「逆权侵占」涉及以下三项主要法律原则:

  1. 根据《时效条例》,占用人必须向法庭举证,自有关土地开始被「逆权侵占」当天起计,已持续及没有间断地逆权管有了有关土地达12年;
  2. 占用人亦要证明自己在有关时段内,实质「管有」该地方,即持续无间断地独自占用该地方,并行使一定程度的实质控制权,排除其他人,包括业主,进入或使用;有关的行为亦没有受到原来合法业权人的干涉。举例说,若然业主早已知悉占用人侵占了其私人土地,并向占用人作交涉或向占用人明言若业主需要使用该土地时,占用人须归还土地给业主,则占用人的「逆权侵占」说法,便无法成功举证;
  3. 占用人还须证明自己有侵占别人私人土地的意图,即明知本身没有任何合法权利基础,意图以自己的名义,以合理可行及法律容许的手段,将业主在内的其他人排拒于该土地之外,例如将有关土地围封,不准别人进入等。占用人如果是获得业主的批准而使用该土地,甚至曾向业主支付租金或管理费,占用人便不能就「逆权」意图成功举证。

在法庭审理占用人提出的「逆权侵占」案件时,占用人需要就以上三项法律原则,提交令人信服的证据,而法庭会独立客观地考虑每一个案件的实际情况,详细检视每一名占用人的陈述和证据,从而作出裁决。基于每个案件的实际占用情况不同,即使在同一个范围内,有不同的构筑物用户提出「逆权侵占」诉讼,法庭也要按各自的案情逐一评估,不会将某一个别案件的裁决,引伸至其他同类个案。另一方面,法庭亦要考虑若颁令占用人「逆权侵占」地契上的公众通道,会否抵触任何公共政策。

即使占用人能成功取得「逆权侵占」的颁令,但由于大部份违例构筑物的所在位置,根据有关地契条款应作为公众通道,有关构筑物因而与地契列明的用途有抵触。《条例》第12条b订明,「凡根据政府租契持有土地而不按照政府租契的条款使用土地,则不得就该项使用给予补偿」,故此,该些构筑物的法定补偿金额也是未知之数。此外,不论涉及补偿的司法程序需时多久及结果如何,也不会影响政府收回土地的行动,有关人士仍需要在政府收回土地限期前迁出。由此可预见,占用人在政府收回土地后在法庭启动诉讼及申索,最终能否获得任何补偿,也存在一定的变量;况且这类诉讼一般需要经历冗长的司法程序,耗用大量时间和金钱,对占用人及市建局来说,也不会是一个双赢的结局。

面对处理第五发展区构筑物这项历史遗下的问题,我更相信市建局和构筑物用户只要以务实态度,持续接触和沟通,双方同心同行,便可解决这个拖延已久的难题。市建局在过去两周,与用户逐一接触和沟通后,已着手因应用户的实际需要,在推行搬迁方案时作一些弹性处理。例如,有部份用户在最近一次的更新用户调查所登记的占用身份,和2007年首次进行冻结人口调查所纪录的占用身份不同。市建局在评估这类改变占用身份的用户所适用的津贴时,会作弹性处理。另外,亦有一些经营者,希望有较长的交还构筑物期限,方便他们分批清货后,才结束业务;市建局会在经营者签妥接纳方案建议后,弹性协商迁出及交还构筑物的安排。

我希望各个构筑物用户,能体会到市建局解决这个难题的诚意,接纳市建局提出的搬迁建议。我们将持续地与每一位构筑物用户协商,清晰交代整套搬迁方案的各项细节,并协助用户早日迁出,让观塘市中心余下的重建项目得以顺利展开。