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集思广益 探索市区更新新模式(刊登于《信报》)

今年是笔者担任市区重建局(市建局)主席的第五个年头,仍记得2013年上任时,笔者对香港的市区更新工作寄语三个期望:「做快啲、做多啲、做大啲」。所谓「做大啲」是将重建范围扩大,覆盖更多残破楼宇,为旧区居民改善生活环境的同时,更能有效运用地土,为社区带来更大的裨益。

市建局早年已着手透过大范围的重建,改善旧区居民的生活环境,当中以2007年启动的观塘市中心计划为最大规模,及至2016年市建局更订下以「小区发展模式」的方向,在土瓜湾开展了五个重建项目,涉及的地盘总面积达18,635平方米。小区发展模式有别于重建发展单幢楼宇。透过更大范围的重建,从规划层面入手,用宏观的角度通盘审视包括该小区地区设施的需要,继而重新规划重建范围内破旧的已建设环境和设施,制订全面及周详的规划,包括更完善的公共设施、更好的步行环境和交通道路网络,以及为居民提供休憩空间等,为地区带来市区更新的实在裨益,务实地改善居民的生活环境。

小区发展 裨益更广

「小区发展模式」尽管让我们在规划层面将重建范围「做大」了,但始终都只是由市建局一个机构独力推行,由项目的规划、物业的收购、居民的补偿安置、楼宇的拆卸等,都是由市建局单独负责,然后透过公开招标程序,将项目的发展权批予发展商,以「合营发展」(Joint Venture Development)模式合作兴建,情况与政府卖地予发展商有些类似。然而,根据《市区更新策略》,重建发展不可能全由市建局去做;加上当市建局推行的重建项目规模愈大,面对的挑战和需要解决的问题愈趋严峻和复杂,「合营发展」的模式是否可以解决市区老化问题、是否可以实现「做快啲、做多啲、做大啲」的市区更新工作目标呢?

检视当前面对的各项问题,除了我们经常提到的旧楼剩余地积比不多,甚至已用尽或超出现行规划和法规所准许的发展密度,若以现行条例来重建发展,可兴建额外的单位数目不多,未能真正解决问题;以及扩大重建范围令受影响的居民人数增加,在市区缺乏土地的情况下,没有额外资源处理居民调迁安置的问题之外,我们较少提及、但一直存在的,更包括市场上一些投资者并购旧楼的活动。现时在一些旧区,有不少物业已由发展商或投资者经年累月的买入持有,他们都各自有重建发展的计划,即使市建局在附近有重建项目,也只是「各不相干」的独立发展项目,谈不上规划裨益,更遑论市区更新、改善旧区已建设环境的目标!

事实上,前土地发展公司(土发公司)曾采用更多样化的「公私营合作」(Public-Private Partnership)模式推展市区重建工作,其中一个是「业主参与发展计划」(Owners Participation Scheme)的模式,让在重建范围内的所有小业主选择是否以其单位作为投资的一种,参与重建发展项目。由于一个重建发展项目涉及以年计的时间才能完成,期间物业市场会出现波动,在此不明确的情况下,很难吸引小业主参与,以至「业主参与发展计划」的模式在当时未算成功推行。

另一个「公私营合作」的模式,是「联营合作」(Joint Venture Partnership),土发公司与已持有相当数量业权的策略性投资者或私人发展商合作,一同发展项目。以土发公司开展的衙前围村项目为例,当时项目范围内三分之二的村屋早已被私人发展商收购和清拆,剩余的原建筑物已破旧失修。当年,市建局考虑到衙前围村的保育价值,以及回应社会对衙前围村保育的关注,遂于 2007年启动项目,收购余下的业权,以「联营合作」模式,与已拥有项目范围内过半数业权的发展商合作,并以区议会的意见为前提,制订一个「保育为本、新旧交融」的规划设计方案,保留村内的文物建筑,并额外加入保育公园的设计以重塑古村的历史氛围,期望日后能体现一个兼融保育的住宅发展项目。

依例推展 保障业户利益

再看看市建局现时的执行模式,市建局是根据《市区重建局条例》第25和26条,透过「发展计划」或须符合《城市规划条例》的「发展项目」形式,推行重建项目。市建局必须遵照法例所规定的步骤,包括为期两个月的公布期或由城规会向公众展示以「发展计划」形式推行的规划草图、考虑收集得来的公众意见、取得发展局局长的授权(发展项目)或经城规会审批后再经行政长官会同行政会议核准(发展计划)。此外,不论以「发展计划」或「发展项目」形式实施的重建项目,法例亦设有机制处理反对意见,一般需时数个月至一年半不等。由此可见,一个重建项目由启动、收购到兴建落成需要起码八年或更多的时间,这过程根本很难追上市区老化的速度。然而,我们明白这些条例的要求,都是为保障受重建项目影响人士,尤其是小业主和租户的利益而设。

至于私人市场上的重建项目,策略性投资者或发展商一般先需要逐一收购有关物业的业权,如未能收购到全部的业权,则可根据《土地(为重新发展而强制售卖)条例》,将已达八成业权的个别旧楼向土地审裁处申请强拍,过程亦相当漫长;与市建局一样,重建项目的范围愈大,所需的时间亦长,有些更用上逾10年的时间进行收购。纵使旧区的街道布局和环境未必符合现代的设计和社区需要,发展商因不同的考虑,在成功收购旧楼后,大多也只会因应现存的街道布局和环境,把个别楼宇作独立发展,建成多幢没有涉及地区规划的单幢楼。当公私营机构在重建工作上都各自面对着不同的困局,怎样的合作模式可以更完善重建范围的规划,达致更有效运用土地,提升整体地区的设施及改善居民生活环境?

在土地房屋这议题上,香港现时面对多个迫切问题──日益严重的市区老化、劏房等的恶劣居住环境、不断上升的住屋需求,以及可供发展土地短缺等,均有着其优先处理的因素。作为世界级城市的香港,应如何就这些不同议题的优次作取舍呢?在此,我希望各界能集思广益,共同寻求切实可行的解决方案。

苏庆和
市区重建局主席