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署名文章

从规划手段解重建困局(刊登于《信报》)

前一个星期市建局主席在此栏发表一篇题为「集思广益 探索市区更新新模式」的文章,提到当前市区重建所面对的各项问题,其中包括「旧楼剩余地积比不多,甚至已用尽或超出现行规划和法规所准许的发展密度,若以现行条例来重建发展,可兴建额外的单位数目不多,未能真正解决问题。」

所谓「剩余地积比」,是指按现行建筑及规划法规,将现有建筑物所在的土地的可发展楼面上限,减去现时建筑物的总楼面面积,若有剩余仍未用尽的,便是可发展楼面潜力,即「剩余地积比」。所以当楼宇的剩余地积比不多时,若进行重建发展,即使兴建至其可发展楼面上限,所能兴建的额外单位数目不多,对发展商来说没有足够的财务诱因,作收购重建发展的投资;而对于市建局来说,这些旧楼亦因为「七年楼龄」的收购政策,重建发展的话,有机会带来沉重的财务负担之余,此类只属一幢幢的旧楼重建,未能带动规划上的裨益,发挥不到市区更新的功能。面对这个问题,笔者想尝试以新思维探讨一下可行的解决方案。

转移剩余地积比   提升地区发展弹性

假若一个地区内有为数不少的楼宇各自都有一些剩余地积比可供发展,试想如果能够将这些分散在不同建筑物的少量「剩余地积比」集合起来,通过全区整体规划,转移到一个发展潜力较大的接受地点(receiving site)的重建项目,重建后能提供更多新单位供应,令该项目更具重建效益,而所获得的回报,则投放于其他市区更新工作上,其中一个可作研究方向的,是考虑能否将资源为那些转移地点(sending site),即释出剩余地积比的楼宇,进行复修及改造重设,延长该些楼宇的可使用期、改善居住环境并提升更现代化的设施。

此外,转移地积比亦可增加整区的发展弹性。现时一些重建项目因规模较小,受制于高度及地积比限制,重建后只能兴建单幢建筑,即俗称「牙签楼」的楼宇。若能透过转移地积比,把零散的地盘进行重组,将集中地积比至一个较大的地盘,以兴建楼面面积较大的项目;而其他零星的小地盘,在地积比转移后,则可透过规划,改作休憩空间和公共设施,不但避免了出现互不协调的单幢项目,更可整体改善社区的设施和环境。

借镜外地实例  善用市区土地

事实上,转移地积比并非新鲜事物,外地一些城市已实施转移地积比制度多年,累积了不少成功经验。例如,纽约市政府于1960年代,为了保存当地历史建筑,研究转移地积比制度,并于1961年修订城市规划条例(1961 Zoning Resolution),允许土地拥有人售卖或转移土地剩余地积比。纽约市内已逾百年历史、著名的城市地标中央车站可算是透过转移地积比成功保育的经典实例,时为1965年,中央车站的业主本拟拆除该车站的大部分主体建筑,以进行新发展项目,但有关提案不被纽约市地标保护委员会(New York City Landmarks Preservation Commission)接纳,最终由最高法院判定车站业主可将地积比转移至其他发展项目,以保育该历史建筑。此外,纽约市的转移地积比制度,亦可应用于其市区重建项目,发展商可透过转移剩余地积比,发展新项目,同时保存市内一些具文化历史价值的建筑。

台湾在1990年代,亦颁布「都市计画容积移转实施办法」(「容积/容积比」为台湾用词,即相当于香港的「地积比」),透过容许发展商将私人拥有的公共设施的剩余地积比转移至其他发展项目,以保存公共设施、公共空间及具有保育价值的私人建筑物,从而改善都市土地运用效率。

由此可见,外地城市已实施转移地积比制度多年,运作上由最初以保育历史建筑为目标,发展到作为更有效运用土地的规划手段。当中的成功例子固然值得我们参考;至于未臻完善的亦可作为研习个案。就以台湾为例,笔者也留意到有评论指台湾容许「容积比证」交易,结果令到地积比高度集中到地价较高的核心地段,影响原来社区环境及增加基建及交通压力;同时亦发展出「容积比证」炒卖市场,失却了原先欲透过转移地积比达至善用都市土地的原则。但若因此而视转移地积比为洪水猛兽,则未免因噎废食。相反,我们是否应该以此为鉴,探求更审慎而严谨的机制,提高相关程序的透明度,以至公众参与等等方法,从而确保转移地积比制度能确切符合社会利益呢?

探寻新模式  更有效运用土地

虽然香港在历史建筑物保育方面都已有实施转移地积比的案例,但应用到市区重建项目上将会是个新尝试,究竟这个规划手段在香港的现实环境是否可行?又例如,现时在市建局项目范围内,如果有划作政府、机构或社区设施的土地,此类用途的剩余地积比,是否存在一个思考空间,让我们想想应如何加以善用?

笔者知道市建局现正进行的油旺地区研究,目的正正就是为推动市区更新可持续发展寻找新模式。该研究将订定一套涵盖市建局「4R」工作,即重建、复修、保育、活化,并加入第五个「R」-「改造重设」(Retrofitting) 方案的市区更新策略;并会研究利用不同规划手段,以至调整有关法规要求,透过不同的项目执行模式,提升土地使用效益及市区更新的发展潜力。

面对旧区楼宇及设施持续老化,大众对增加土地供应的方法意见不一的情况下,笔者认同市区更新应以「新思维」推进,透过探索各类不同规划手段的可行性及效益,为市区更新「拆墙松绑」,从而增加整个地区的发展弹性,以达至更有效地运用土地,协助解决旧区老化问题。

潘永祥博士
香港城市大学建筑科技学部高级讲师及
市区重建局非执行董事