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革新思维汇聚力量 让市区更新之路愈走愈阔(刊登于《明报》)

时光飞逝,到今年4月底,笔者担任市区重建局主席便满6年。自市建局于2001年成立,接手处理前土地发展公司(土发公司)的重建项目,这18年来,我有幸成为4名曾服务这个重要公营机构的主席之一,从2013年开始,与市建局共同走过它三分之一的岁月,与市建局团队并肩参与市区更新工作,对此感十分骄傲,亦与有荣焉。我亦希望在此分享这些年来,我对市区更新工作的一些观察和感受。

早在市建局成立前,公私营界别已透过不同模式推动市区更新。在政府参与前,私人发展商已参与市区重建,但碍于旧楼业权分散,其重建项目规模一般较细,重建带来的社区效益不彰。故此1988年政府成立土发公司,透过与私人市场合作,在审慎营运的商业模式及不动用公帑的原则下推动具规模的重建计划,落实数个大型重建项目,例如现为中环商业地标的中环中心、旺角亚皆老街/上海街项目(朗豪坊)和荃湾市中心计划(万景峰)等,大幅改善旧区面貌和居民生活环境。

然而因土发公司缺乏政府注资,本身资源不足以安置大量受重建影响的居民,加上收购业权时间冗长,并遇上地产市场周期波动的因素,使政府不得不重新思考如何妥善处理这个「棘手」议题。至1996年6月政府发表《香港市区重建》政策文件,总结当年的市区重建困局,指出若没有新的营运机制及政府加强资助,土发公司不能快速进行具规模的市区更新,避免市区长期老化。该文件建议政府成立一个新法定机构,即巿区重建局,并注资100亿元,以新的法定架构及理念落实市区更新。

市建局得到政府财政支持,和房屋委员会及香港房屋协会协助安置合资格的受影响租户,同时土地征集程序亦得以简化,从而在市区更新的道路上重整旗鼓,继续完成前土发公司留下的25个大型重建项目,包括历来最大的观塘市中心计划;另外亦按楼宇状况、居民居住环境及重建带来的规划裨益等因素,为200个有重建潜力的项目厘定优次,有序开展更多旧区重建项目。

2011年政府修订《市区重建策略》,提出「地区为本」的方针,市建局遂于2016年开始,以「小区发展模式」在土瓜湾开展6个重建项目作试点,为整个面积达2.2万平方米的小区制订全面而宏观的规划方案。「小区发展」下各重建项目会提供超过3000个新住宅单位,还透过整体规划改善交通网络,释放地面空间提供休憩用地和重置更多街铺,加上透过美化及绿化周边行人路,活化整个小区及提升其宜居性。为让重建项目顺利推行,市建局亦本着「以人为先」方针,与受重建影响的居民加强沟通,并成立特别团队,不分昼夜主动接触逾3000户于该区受重建项目影响的家庭,仔细解释补偿政策、迁置安排及项目最新进度,以减少他们的焦虑。

从推动土瓜湾小区重建的例子,可见我们正依照《市区重建策略》以实践重整及重新规划旧区土地,理顺土地用途配合不同社会需要为重建目标,在市区更新的道路上向前迈进。

推动旧区更新力度远不足够

然而楼宇老化日益严重,令市区更新如逆水行舟,未来的路还愈走愈窄,逐渐崎岖难行。现时楼龄达50年或以上的楼宇,以年均600幢的速度递增,到2046年全港有近3万幢楼宇楼龄已过50年,而市建局平均每年开展的重建项目,涉及重建楼宇不足100幢,即使加上私人重建项目,公私营界别推动旧区更新前行的力度仍远不足够。

此外,仍未重建的旧楼一般已逾8层甚至10层,可发展的剩余地积比率已愈来愈少,例如在旧区林立的旺角和油麻地,整个区域的剩余地积比率仅得一成,且零散分布在不同楼宇。在此缺乏发展潜力和诱因的情况下,若维持现行城市规划法规下对市区密度的限制,缺乏创新机制将分散的地积比率集合发展,则无论公营或私营机构,在市区筹划开展有规划效益和财务可行的项目将日渐困难,重建发展的道路愈益收窄,甚至终有一天「走到尽头」。

须充分利用地积比  满足不同需要

因此我们要持续不断为目前市区更新工作注入新思维,以更具前瞻性的策略推动市区更新,开拓新「出路」。未来重建计划的目标必须以充分利用整个地区法例准许的地积比率,满足不同类型的房屋、社区和经济发展需要,筹划最有效益的发展规划方案为前提,当中涉及放宽高限、开拓地下空间、地积比转移和整合及尽可能减少道路面积等不同规划方向,激活重建市场,鼓励参与。

不但规划层面需要新思维,我们亦要改革现行重建项目的发展模式,为市区更新工作继续前行提供持续稳定的动力。市建局一直按超出市场价格的「市价加津贴」模式,以一般俗称「七年楼」的估价机制,向受影响自住业主提供「自置居所津贴」。由于过去10多年楼市均保持升浪,连带推高旧楼物业收购成本,犹幸项目收益增长能抵消成本上升压力;但楼市有其周期循环,在「市价加津贴」收购政策不变情况下,楼市一旦下调,市建局项目便会出现「高买低卖」、项目收益减少的情况,直接影响投放在未来重建项目的资源。故此市建局必须未雨绸缪,一方面审慎理财,同时要思考更多不同项目发展模式的可行性,令市区更新能在楼市波动环境下维持稳定发展。

改革现行重建发展模式

市区更新之路愈走愈窄,而做好楼宇复修好比在这路上为我们建设「缓冲带」,缓减楼宇老化对重建的压力;我们必须思考楼宇是否应单以楼龄高低作为清拆重建的标准。多年来市建局和政府相继推出楼宇更新大行动「1.0」和「2.0」、「消防安全改善工程资助计划」,以至上月底展开「优化升降机资助计划」,为业主维修楼宇提供财政资助和专业支援。然而上述种种资助计划只是一次过支援,业主仍缺乏自行筹组复修的意识,及具备所需的知识和能力,难以继续为楼宇作周期维修保养,维持长远健康,延长楼宇使用寿命。故此我们必须在楼宇保养维修上引入更多新思维,促进楼宇维修发展,让它渐趋成熟。政府亦可透过政策或支援计划推动业界引用创新科技,为楼宇勘察作更准确「断症」,助业主清楚掌握楼宇状况,筹组适切的维修工程。

挑战严峻  非市建局能独力承担

市建局怀着社会使命推动旧区更新,任重道远,既要目光远大放眼未来,制订全盘规划和发展策略,亦要注意当下,兼顾社会上不同持份者利益和需要。我期望市建局能继续与时并进,面对未来种种挑战,并以新思维创造可持续发展的市区更新新模式。市区老化挑战日益严峻,不是由市建局单一机构能独力承担,故此市建局亦必须发挥「促进者」功能,促进和活化市区更新这个市场的新机制,汇聚公私营以至业主共同参与的力量,才能「有心」、「有力」,让市区更新的道路愈走愈阔,实现可持续发展的目标。

作者是市区重建局主席
苏庆和