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因旧区欠缺整全规划,部分旧楼独立重建发展后,夹在两幢新建成大厦之间的低层旧楼,便变成「崩牙楼」。
因旧区欠缺整全规划,部分旧楼独立重建发展后,夹在两幢新建成大厦之间的低层旧楼,便变成「崩牙楼」。

规划先行 为稠密旧区创造新价值(刊登於《明报》)

任何政策及新措施的推行,即使有良好意愿,亦需靠有利的环境条件,才能收到政策措施预期成效。市区更新工作亦然。

在已建设的旧区环境,发展密度高,同时道路及社区设施已超出原先设计可承受的负荷,以致问题丛生。社会对市区更新寄予厚望,期望可透过旧区更新改善市民居住和生活环境。然而在此诉求上,社会亦应思考旧区更新的先决条件是什么?如何能为推行市区更新创造有利的环境条件?

如上所述,旧区已建设环境乏善可陈,而当中最严重者莫如缺乏可供发展的土地资源。有新增的土地才可让市区更新工作有缓冲用地(buffer zone),作调迁或重置之用。而腾空的土地便可作重新规划、设计和建造,为旧区的居住环境、经济活动、基建设施及社区服务更新,满足市民诉求及地区可持续发展。

笔者过去6年出任市建局非执行董事,并曾为董事会财务委员会主席,深明要处理旧区更新问题,资源是必要条件。而所谓资源,并不是狭义的财务,而是更重要的 — 土地资源。而释放及开创可发展的土地资源,将「无形」变「有形」、「低效用」变「高效益」,令旧区地尽其用,是市区更新成功的关键。

将土地资源「无形变有形」

旧区楼宇和道路密集,并未能为市区更新提供缓冲用地。旧区大多数楼宇的地积比已经用尽;部分仍有小量地积比剩余的楼宇,其可用剩余地积比较低,若独立来处理作重建,成效不彰,属「无形」、「无效用」的资源。另外,因旧区欠缺整全规划,部分旧楼独立重建发展后,夹在两幢新建成大厦之间的低层旧楼,便变成「崩牙楼」(见图)。这些「崩牙楼」即使尚有剩余地积比可供发展,亦可能因地盘太小、太狭窄而不适合重建,亦属无法使用的「无形」土地资源。旧区地下空间面积大,但大部分空间只为铺设管道(如食水和污水渠、燃气管)和管线(电力和通讯光纤等)所用,而且管道与管线并无系统化的整理,错综复杂占用地下空间,以致令地下的「无形」空间资源未能善用。

面对旧区缺乏资源的困局,市建局正透过进行中的「油旺地区研究」,探讨在推展市区更新工作时以规划手段将「无形」土地资源变为「有形」,令旧区地尽其用。这包括将上述首两项提及的零碎而分布零散的楼宇可用剩余地积比,转移至同区其他可作较大规模重建或发展潜力较高的地盘。而输出地积比的楼宇则可继续以复修提升结构稳定性,减慢老化;又或拆卸后腾出土地作其他利民设施。这都能将「无形」的地积比释放,创造机会并化为「有形」的可发展土地资源,令土地运用更灵活,重建效益更大。

笔者认为在某些交通及社区设施配套较完善的地点, 可进一步尽用「无形」资源(maximizing resources),把可发展地积比稍为调高,让可建筑面积向上发展。这些通过规划所得的额外土地资源,可考虑用作兴建公营房屋作调迁用途,或发展资助房屋计划,满足不同阶层市民住屋需要,从而做到地尽其用。

而藉着发展地下空间,将地下空间运用重新规划,除可理顺地下管道管线铺设,使其系统化外,更重要的是善用地下空间兴建地下停车场,将路面马路两旁泊车位搬迁至地下停车场,因而腾出路面空间作不同用途发展。

合并规划 令「低效用」变「高效益」

旧区道路多以「断截式」接驳在一排排楼宇之间出现,形成多个十字路口,部分更是「倔头路」,马路占用地面面积大但效用低,交通挤塞已是旧区的老问题。市建局年前已将土瓜湾数个项目合并发展,以小区模式来一并规划设计,先从规划着手,将新建楼宇重新布局并辟出土地用作兴建新的道路网络,连接主要干道,令更新后的小区道路更畅达、更具效益。

市区更新除改善运输道路网络外,透过重新规划土地资源和设计布局,将旧区不敷应用或使用率偏低的社区设施更新、优化和重置;而重整土地用途亦能开辟地面空间,增设利民设施,包括绿化环境、休憩公园和行人专道等,改善居民整体生活质素,为社区带来更大裨益。

市建局落实《市区重建策略》赋予它的使命进行市区更新,改善旧区环境和居民生活;然而市建局亦要维持财务自给的原则,故此收入和盈余亦是让市区更新工作能持续发展的重要元素。从财务经济角度看,市建局发展项目要具投资回报(return on investment)方能维持财政稳健;但除财务数字外,它更要具备在社会公益上的投资回报(social return oninvestment)。以「规划为主」的市区更新方向,把资源「从无形变有形」,提升土地使用效能,不论在居住质素、生活环境、地区设施和社区营造等各方面均产生「真实价值」(truevalue),满足市民需要和城市长远持续发展。笔者认为,这正是市建局进行市区更新所造就的巨大整体社会投资效益,这岂是部分人士单纯理解市建局工作为「拆楼重建」所能并论的?

作者是市区重建局董事会财务委员会前主席
周光晖​