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释放合作社楼宇土地 建设更宜居社区(刊登於《明报》)

笔者去年在《明报》观点版撰文,提及在市区可供发展的土地不足下,如何释放并善用珍贵的旧区土地资源作高密度发展,是市区更新的成功关键之一。政府委托市建局推展重建市区公务员建屋合作社楼宇的试点计划,正是期望透过重建,将市区部分未有充分运用的合作社楼宇土地重整和重新规划,从而达至地尽其用,在改善旧区的生活环境之余,亦能增加房屋供应,为社区创造更大裨益。

合作社楼宇缺乏效益 土地未被充分运用

上世纪50年代,政府推出公务员房屋福利计划,容许公务员组成公务员建屋合作社(合作社),向政府申请以当时地价的三分之一,批出土地发展合作社楼宇,并就建屋费用给予低息贷款,兴建楼宇作为居所。然而,翻查1980年一篇探讨公务员房屋政策的论文(注),提及当时政府曾详细检讨这项计划的效益,检讨结果认为计划所提供的住宅单位数量有限,可安置的公务员家庭数目亦不多,未能有效发挥土地的发展效益,因此决定终止有关计划。

以现存部分位於市区可作高密度发展地段的合作社楼宇为例,这些楼宇大多已有超过50年历史,昔日当有关合作社规划兴建楼宇时,由於社区的道路和基建配套仍未成熟,加上合作社成员资金有限,合作社一般只采用低密度的设计来建造楼宇,每幢只有5至6层高。这些土地的已发展地积比率,一般只有约4倍,相对市区作高密度发展的土地,可建地积比率达到7倍以上,合作社楼宇所处的地段,仍有相当高的发展潜力并未用尽。

除了发展密度,在楼宇和土地的用途层面,合作社楼宇一般只作纯住宅用途,没有进一步向高空发展或开拓地下空间。从今时今日的城市规划标准来看,这种作单一住宅用途的土地发展模式,未能发挥「一地多用」的多层发展,以善用市区有限的土地资源。

私人重建合作社楼宇程序复杂

公务员建屋合作社计划自1950年代推出直至1980年代终止,共兴建了约200多个合作社楼宇。楼宇随时间老化,再加上公用设施不足以配合居民日渐年长的需要,希望把残破的公务员楼宇重建、改善居住环境的诉求亦与日俱增。

政府在1980年代末推出措施促进合作社楼宇重建,包括制定让合作社成员解散合作社及取回业权的安排,让成员可在补回地价后撤销转让限制,便利与发展商商讨收购事宜,以统一楼宇业权重建;近年,政府亦邀请市建局及香港房屋协会,分别为合作社楼宇提供中介服务,协助业主集合楼宇的业权,以便联合出售物业予发展商;以及推出重建合作社楼宇先导计划。然而,这些促进重建的措施,成效未算显著,历来市场上只有10多个合作社楼宇的重建项目得以落实进行,约占合作社楼宇总数一成。

究其原因,主要是重建合作社楼宇较一般私人旧楼更为复杂,当中涉及解散合作社和分契程序,才可让社员取回其居住单位的业权,过程漫长,往往需要两年甚至更长时间。当业主取回业权后,若要在市场转售,亦需要向政府补回尚欠的三分之二土地补价以撤销转让限制。住户一般担心在补价后,出售单位余下的资金,未必可以重置另一个在位置及单位大小方面都合适的居所,因而对重建合作社楼宇却步。

从私人发展商层面,即使能成功集合合作社楼宇业权,若要尽用土地的最高发展密度来重建,也要就修改地契条款而需作第二重补地价,因而亦欠缺市场诱因参与重建。

以新思维推动合作社楼宇重建

因应上述难题,笔者认同政府在2018年《施政报告》提出,邀请市建局物色一至两个适合作高密度发展的合作社地段作为重建试点,是值得探索的新出路。

有别於以往私人发展重建的模式,受影响的合资格自住业主,不但可获得市建局以「市价加特惠津贴」作出的补偿,政府亦为他们提供在市区兴建的专用资助出售房屋,作为重置居所的选择。市建局亦会为试点项目内尚未解散的合作社提供协助,处理散社、分契和取回业权事宜。

市建局透过地区为本的规划模式,可以为项目位处的小区订定全面的规划方案,改善旧区的已建设环境,并以尽量释放土地发展潜力,增加单位的供应;而在住屋质素方面,重建可以将老化和设计过时的合作社楼宇,重新建成配套设施更完善的居所,提升房屋质素。不单止楼宇本身得到更新,重建亦可将楼宇周边的街道纳入发展一并规划,加大项目发展规模,以增加绿化休憩空间及社区设施,为市民提供宜居的社区环境。

解决困难是成功与否关键

纵然重建合作社楼宇在规划层面可为社会带来裨益,笔者亦明白,要实现这重建计划,协助受影响居民解决他们面对的问题才是关键,当中存在不少困难和挑战,包括散社程序复杂;项目内未补地价单位所占的比例相当高,而补地价的金额亦是关注点;而一些家庭成员较多的「特大家庭」,在日后考虑收购和搬迁时,「分户」问题亦不易处理。

重建公务员楼宇试点计划能否成功,很大程度取决於上述难题能否妥善解决,并为合作社社员接受。不管如何,笔者认为,这次由市建局以重建发展模式推出的试点计划,是好的尝试,可以为政府提供经验和参考,协助制定日后推展重建公务员合作社楼宇的政策方向、机制和执行模式,以期能完善方案,处理这个遗留多年的问题,促进市区的更新和持续发展。

注:An Analysis of Government Housing Policy for Local Officers, Ng Sik-keung, 1980, p.50-p.59

作者是市区重建局非执行董事
​潘永祥