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疫境下市区更新与土地开发必须持续(刊登於《明报》)

新冠病毒疫情在过去大半年反反覆覆,虽然抗疫是目前社会首要工作,但社会各方面发展的步伐不应因而停止。从最新一份《施政报告》中,笔者看到政府在疫情困境下,继续推展开拓新市镇、改划土地以至研究更长远填海造地的工作,加快开拓土地的步伐;政府亦支持市建局继续以「规划主导」的模式推动更大规模的市区更新,增加房屋供应和改善市区的居住环境。对此,笔者作为市建局董事会的一员,表示赞同和支持。

市区更新、拓展新市镇以至填海等土地开发和城市规划的工作,发展过程相当漫长。笔者在大学教授城市规划及设计时,常常和同学分享,在制定土地的长远规划工作,需进行多方面的可行性研究、不同工程的技术评估,以及合乎法例订明的审批及谘询程序;市区更新的工作的复杂性也不遑多让,即使土地已有合适的规划,还要收购业权和安置受影响的居民;清拆楼宇和完成地盘平整后,才能获取土地供发展及更新之用。

社会在疫情下,虽然面对疲弱经济的挑战,但笔者认为,市区更新以至全港性的土地规划工作在此环境下,更需在逆境中继续推展,才能未雨绸缪,确保未来有充足的土地资源,应付市民对不同类型房屋的需要和城市的发展。

昔日土地开发步伐停顿  引致社会民生连锁影响

持续大半年的新冠病毒疫症,不但大大影响市民生活,亦窒碍土地供应及规划工作,例如建造业界因应疫情而实施「社交距离」措施和「居家工作」安排,拖慢地盘建筑施工进度;城规会在今年1月至9月期间,原定安排举行有关审批土地规划申请的会议,亦需要数度押后,其中一个重建项目的规划申请,需要押后约半年才完成审议。另一方面,私人住宅项目的发展步伐亦有所减慢,运输及房屋局的数据显示,今年第三季私人住宅的施工量只有约3500伙,较第二季大幅减少五成。

这个情况,令笔者回想到2003年沙士疫情后,土地开发及住宅项目发展的进度,亦因经济和楼市受到打击而放缓。政府的土地供应专责小组曾经在谘询文件(注1)指出,在2005年至2015年这大约10年间,土地规划和开发的步伐几乎停顿,导致土地资源长期不足。由於房屋用地同样短缺,令本港不论公营或私营的房屋落成量均大幅减少。政府统计数据显示,公、私营住宅建屋量由2001年的约10万个单位,大跌至2015年的约2万个单位。专责小组指,房屋供应短缺,导致楼价和租金持续高企,令香港的房屋愈来愈难负担。

除了房屋用地,根据规划署(注2)估算,现时香港亦缺乏足够土地配合长远的社区民生及经济发展需要,包括欠缺约700公顷的基建及社区设施用地,以满足人口增长对交通运输、医疗、学校等各种设施的需求。

重建过程环环相扣  进度受阻窒碍发展

从上述历史经验来看,开拓土地资源的大型规划工作一旦停顿的话,对日后的民生和社会发展将造成持久和深远的影响。回看市区更新的工作,由於市建局必须按照《市区重建局条例》及《市区重建策略》列明的法定程序,按部就班地推展重建项目,而整个规划、审批、收购、发展到施工的进程,每一项皆环环相扣,任何一个阶段受阻,都会令往后的工作顺延,影响的不单止是某一个重建项目本身,更阻碍市建局获取足够的财务资源去收购其他重建项目,拖延改善其他项目内居民的生活。

以市建局在今年10月启动的山东街/地士道街发展计划(山东街项目)为例,项目已纳入其2019/20年度的业务计划,相关筹划工作早已准备就绪,若不是出现疫情,於2020年初便已经开展。项目启动后,市建局仍要进行冻结人口调查以核实居民身分,并展开法定的规划及公众谘询程序,一般来说需约18个月;项目获政府批准后,市建局才可开始向项目内的物业业主提出收购,继而安置受影响的租客。经过大约3至4年的收购及迁置工作后,项目才能完成收地,然后进行楼宇拆卸和地盘平整工程,并推出招标发展。连同与发展商签订合作发展协议,展开新楼宇的设计、兴建至落成的工作,整个项目流程往往历时10年甚至更长。

市建局在早前疫情较为受控的情况下,启动已延迟推行的山东街项目,让项目带来的房屋供应及规划裨益,早日惠及居民和社区。我从传媒上看到有关山东街项目启动的报道(注3),了解到该区的业主和租户都普遍欢迎加快重建,冀望藉此改善楼宇失修及社区环境欠佳的问题。可以预见,若然项目继续押后,将会连带延迟项目公布后的各个工作阶段,令整个项目的完工日期亦需推迟,最终窒碍旧区环境的更新,以及民生和经济的发展。

至於已完成规划程序的项目,当获得政府批准后,市建局亦会尽快展开物业收购工作和补偿,让项目内的租户早日得到安置,搬迁至状况较佳的单位,而项目地盘亦可以提前清场和发展。举例说,继「焕然懿居」「首置」先导项目后,市建局将其毗邻的春田街/崇志街重建项目,列作「焕然懿居」二期,估计可提供约260个单位。该项目自2017年12月展开收购以来,市建局积极协助重建范围内超过600多户家庭以及商铺搬迁,收购及安置工作刚於今年11月底完成,较原定完成清场的时间表提早了约半年,因此市建局可提前展开楼宇拆卸及新楼宇的建造工程,让这批「首置」单位可以尽早供应予市民。

借镜狮城  思考优化本港城市规划

虽然经过大半年的抗疫工作,新冠肺炎疫情仍未平息,但内地以至一些海外城市,已尽力在疫境下重启经济,维持社会发展的步伐。以新加坡为例,在疫情逐步稳定下,商贸、制造业、建造、基建工程等界别已逐步复元,刚公布的今年第三季GDP较第二季反弹9.2%,其中建造业的第三季GDP更按季反弹约34%,反映房屋建造和基建工程正加快复苏。当地的市区重建局於2019年底公布最新的城市规划蓝图,除致力落实土地开拓的工作外,亦借鉴抗疫的经验,积极投放资源,研究如何优化城市环境的设计(注4),加入更多开放空间和休憩地方,减低环境的稠密度,并促进城市的空气流通,以防范疾病的传播。

虽然新加坡土地面积比香港小,但其城市规划及设计,以至人均居住面积等不少地方都值得香港借镜。究其原因,当地政府及社会均支持开拓土地,至为关键。笔者认为,要有完善的城市规划和设计,造就优质的生活环境,先决条件之一是城市有充足的土地储备,提供土地作长远发展之用。

为达至这愿景,政府在今年度的施政报告中,在增加土地供应方面,提出多项短、中、长期措施,而市建局亦正按着「规划主导」策略,全速推展数个市区更新项目研究,为九龙城、旺角、油麻地和观塘等多个旧区拟定长远的市区更新计划。

所谓「千里之行,始於足下」,笔者期望各界在未来土地开发、资源分配、执行模式等的议题上都保持理性、正面和开放的思维态度,支持以多管齐下的模式推展土地开发的研究和规划,避免社会在未来需要再次承受土地及房屋供应不足的后果。

注1:土地供应专责小组公众参与书册,页4至5

注2:《香港2030+:跨越2030年的规划远景与策略》,页47

注3:〈市建局重建一段山东街 大量劏房户需迁〉,《明报》,2020年10月17日

注4:Ng, Jun Sen. (2020). "URA reviewing urban plans for CBD, heartlands as Covid-19 'sharpens need' for changing amenities in districts". Today. (bit.ly/39WRTQg

作者是市建局非执行董事、香港大学城市规划及设计系教授
​邓宝善