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因舊區欠缺整全規劃,部分舊樓獨立重建發展後,夾在兩幢新建成大廈之間的低層舊樓,便變成「崩牙樓」。
因舊區欠缺整全規劃,部分舊樓獨立重建發展後,夾在兩幢新建成大廈之間的低層舊樓,便變成「崩牙樓」。

規劃先行 為稠密舊區創造新價值(刊登於《明報》)

任何政策及新措施的推行,即使有良好意願,亦需靠有利的環境條件,才能收到政策措施預期成效。市區更新工作亦然。

在已建設的舊區環境,發展密度高,同時道路及社區設施已超出原先設計可承受的負荷,以致問題叢生。社會對市區更新寄予厚望,期望可透過舊區更新改善市民居住和生活環境。然而在此訴求上,社會亦應思考舊區更新的先決條件是什麼?如何能為推行市區更新創造有利的環境條件?

如上所述,舊區已建設環境乏善可陳,而當中最嚴重者莫如缺乏可供發展的土地資源。有新增的土地才可讓市區更新工作有緩衝用地(buffer zone),作調遷或重置之用。而騰空的土地便可作重新規劃、設計和建造,為舊區的居住環境、經濟活動、基建設施及社區服務更新,滿足市民訴求及地區可持續發展。

筆者過去6年出任市建局非執行董事,並曾為董事會財務委員會主席,深明要處理舊區更新問題,資源是必要條件。而所謂資源,並不是狹義的財務,而是更重要的 — 土地資源。而釋放及開創可發展的土地資源,將「無形」變「有形」、「低效用」變「高效益」,令舊區地盡其用,是市區更新成功的關鍵。

將土地資源「無形變有形」

舊區樓宇和道路密集,並未能為市區更新提供緩衝用地。舊區大多數樓宇的地積比已經用盡;部分仍有小量地積比剩餘的樓宇,其可用剩餘地積比較低,若獨立來處理作重建,成效不彰,屬「無形」、「無效用」的資源。另外,因舊區欠缺整全規劃,部分舊樓獨立重建發展後,夾在兩幢新建成大廈之間的低層舊樓,便變成「崩牙樓」(見圖)。這些「崩牙樓」即使尚有剩餘地積比可供發展,亦可能因地盤太小、太狹窄而不適合重建,亦屬無法使用的「無形」土地資源。舊區地下空間面積大,但大部分空間只為鋪設管道(如食水和污水渠、燃氣管)和管線(電力和通訊光纖等)所用,而且管道與管線並無系統化的整理,錯綜複雜佔用地下空間,以致令地下的「無形」空間資源未能善用。

面對舊區缺乏資源的困局,市建局正透過進行中的「油旺地區研究」,探討在推展市區更新工作時以規劃手段將「無形」土地資源變為「有形」,令舊區地盡其用。這包括將上述首兩項提及的零碎而分佈零散的樓宇可用剩餘地積比,轉移至同區其他可作較大規模重建或發展潛力較高的地盤。而輸出地積比的樓宇則可繼續以復修提升結構穩定性,減慢老化;又或拆卸後騰出土地作其他利民設施。這都能將「無形」的地積比釋放,創造機會並化為「有形」的可發展土地資源,令土地運用更靈活,重建效益更大。

筆者認為在某些交通及社區設施配套較完善的地點, 可進一步盡用「無形」資源(maximizing resources),把可發展地積比稍為調高,讓可建築面積向上發展。這些通過規劃所得的額外土地資源,可考慮用作興建公營房屋作調遷用途,或發展資助房屋計劃,滿足不同階層市民住屋需要,從而做到地盡其用。

而藉着發展地下空間,將地下空間運用重新規劃,除可理順地下管道管線鋪設,使其系統化外,更重要的是善用地下空間興建地下停車場,將路面馬路兩旁泊車位搬遷至地下停車場,因而騰出路面空間作不同用途發展。

合併規劃 令「低效用」變「高效益」

舊區道路多以「斷截式」接駁在一排排樓宇之間出現,形成多個十字路口,部分更是「倔頭路」,馬路佔用地面面積大但效用低,交通擠塞已是舊區的老問題。市建局年前已將土瓜灣數個項目合併發展,以小區模式來一併規劃設計,先從規劃着手,將新建樓宇重新佈局並闢出土地用作興建新的道路網絡,連接主要幹道,令更新後的小區道路更暢達、更具效益。

市區更新除改善運輸道路網絡外,透過重新規劃土地資源和設計佈局,將舊區不敷應用或使用率偏低的社區設施更新、優化和重置;而重整土地用途亦能開闢地面空間,增設利民設施,包括綠化環境、休憩公園和行人專道等,改善居民整體生活質素,為社區帶來更大裨益。

市建局落實《市區重建策略》賦予它的使命進行市區更新,改善舊區環境和居民生活;然而市建局亦要維持財務自給的原則,故此收入和盈餘亦是讓市區更新工作能持續發展的重要元素。從財務經濟角度看,市建局發展項目要具投資回報(return on investment)方能維持財政穩健;但除財務數字外,它更要具備在社會公益上的投資回報(social return oninvestment)。以「規劃為主」的市區更新方向,把資源「從無形變有形」,提升土地使用效能,不論在居住質素、生活環境、地區設施和社區營造等各方面均產生「真實價值」(truevalue),滿足市民需要和城市長遠持續發展。筆者認為,這正是市建局進行市區更新所造就的巨大整體社會投資效益,這豈是部分人士單純理解市建局工作為「拆樓重建」所能並論的?

作者是市區重建局董事會財務委員會前主席
周光暉​