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釋放合作社樓宇土地 建設更宜居社區(刊登於《明報》)

筆者去年在《明報》觀點版撰文,提及在市區可供發展的土地不足下,如何釋放並善用珍貴的舊區土地資源作高密度發展,是市區更新的成功關鍵之一。政府委託市建局推展重建市區公務員建屋合作社樓宇的試點計劃,正是期望透過重建,將市區部分未有充分運用的合作社樓宇土地重整和重新規劃,從而達至地盡其用,在改善舊區的生活環境之餘,亦能增加房屋供應,為社區創造更大裨益。

合作社樓宇缺乏效益 土地未被充分運用

上世紀50年代,政府推出公務員房屋福利計劃,容許公務員組成公務員建屋合作社(合作社),向政府申請以當時地價的三分之一,批出土地發展合作社樓宇,並就建屋費用給予低息貸款,興建樓宇作為居所。然而,翻查1980年一篇探討公務員房屋政策的論文(註),提及當時政府曾詳細檢討這項計劃的效益,檢討結果認為計劃所提供的住宅單位數量有限,可安置的公務員家庭數目亦不多,未能有效發揮土地的發展效益,因此決定終止有關計劃。

以現存部分位於市區可作高密度發展地段的合作社樓宇為例,這些樓宇大多已有超過50年歷史,昔日當有關合作社規劃興建樓宇時,由於社區的道路和基建配套仍未成熟,加上合作社成員資金有限,合作社一般只採用低密度的設計來建造樓宇,每幢只有5至6層高。這些土地的已發展地積比率,一般只有約4倍,相對市區作高密度發展的土地,可建地積比率達到7倍以上,合作社樓宇所處的地段,仍有相當高的發展潛力並未用盡。

除了發展密度,在樓宇和土地的用途層面,合作社樓宇一般只作純住宅用途,沒有進一步向高空發展或開拓地下空間。從今時今日的城市規劃標準來看,這種作單一住宅用途的土地發展模式,未能發揮「一地多用」的多層發展,以善用市區有限的土地資源。

私人重建合作社樓宇程序複雜

公務員建屋合作社計劃自1950年代推出直至1980年代終止,共興建了約200多個合作社樓宇。樓宇隨時間老化,再加上公用設施不足以配合居民日漸年長的需要,希望把殘破的公務員樓宇重建、改善居住環境的訴求亦與日俱增。

政府在1980年代末推出措施促進合作社樓宇重建,包括制定讓合作社成員解散合作社及取回業權的安排,讓成員可在補回地價後撤銷轉讓限制,便利與發展商商討收購事宜,以統一樓宇業權重建;近年,政府亦邀請市建局及香港房屋協會,分別為合作社樓宇提供中介服務,協助業主集合樓宇的業權,以便聯合出售物業予發展商;以及推出重建合作社樓宇先導計劃。然而,這些促進重建的措施,成效未算顯著,歷來市場上只有10多個合作社樓宇的重建項目得以落實進行,約佔合作社樓宇總數一成。

究其原因,主要是重建合作社樓宇較一般私人舊樓更為複雜,當中涉及解散合作社和分契程序,才可讓社員取回其居住單位的業權,過程漫長,往往需要兩年甚至更長時間。當業主取回業權後,若要在市場轉售,亦需要向政府補回尚欠的三分之二土地補價以撤銷轉讓限制。住戶一般擔心在補價後,出售單位餘下的資金,未必可以重置另一個在位置及單位大小方面都合適的居所,因而對重建合作社樓宇卻步。

從私人發展商層面,即使能成功集合合作社樓宇業權,若要盡用土地的最高發展密度來重建,也要就修改地契條款而需作第二重補地價,因而亦欠缺市場誘因參與重建。

以新思維推動合作社樓宇重建

因應上述難題,筆者認同政府在2018年《施政報告》提出,邀請市建局物色一至兩個適合作高密度發展的合作社地段作為重建試點,是值得探索的新出路。

有別於以往私人發展重建的模式,受影響的合資格自住業主,不但可獲得市建局以「市價加特惠津貼」作出的補償,政府亦為他們提供在市區興建的專用資助出售房屋,作為重置居所的選擇。市建局亦會為試點項目內尚未解散的合作社提供協助,處理散社、分契和取回業權事宜。

市建局透過地區為本的規劃模式,可以為項目位處的小區訂定全面的規劃方案,改善舊區的已建設環境,並以盡量釋放土地發展潛力,增加單位的供應;而在住屋質素方面,重建可以將老化和設計過時的合作社樓宇,重新建成配套設施更完善的居所,提升房屋質素。不單止樓宇本身得到更新,重建亦可將樓宇周邊的街道納入發展一併規劃,加大項目發展規模,以增加綠化休憩空間及社區設施,為市民提供宜居的社區環境。

解決困難是成功與否關鍵

縱然重建合作社樓宇在規劃層面可為社會帶來裨益,筆者亦明白,要實現這重建計劃,協助受影響居民解決他們面對的問題才是關鍵,當中存在不少困難和挑戰,包括散社程序複雜;項目內未補地價單位所佔的比例相當高,而補地價的金額亦是關注點;而一些家庭成員較多的「特大家庭」,在日後考慮收購和搬遷時,「分戶」問題亦不易處理。

重建公務員樓宇試點計劃能否成功,很大程度取決於上述難題能否妥善解決,並為合作社社員接受。不管如何,筆者認為,這次由市建局以重建發展模式推出的試點計劃,是好的嘗試,可以為政府提供經驗和參考,協助制定日後推展重建公務員合作社樓宇的政策方向、機制和執行模式,以期能完善方案,處理這個遺留多年的問題,促進市區的更新和持續發展。

註:An Analysis of Government Housing Policy for Local Officers, Ng Sik-keung, 1980, p.50-p.59

作者是市區重建局非執行董事
​潘永祥