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疫境下市區更新與土地開發必須持續(刊登於《明報》)

新冠病毒疫情在過去大半年反反覆覆,雖然抗疫是目前社會首要工作,但社會各方面發展的步伐不應因而停止。從最新一份《施政報告》中,筆者看到政府在疫情困境下,繼續推展開拓新市鎮、改劃土地以至研究更長遠填海造地的工作,加快開拓土地的步伐;政府亦支持市建局繼續以「規劃主導」的模式推動更大規模的市區更新,增加房屋供應和改善市區的居住環境。對此,筆者作為市建局董事會的一員,表示贊同和支持。

市區更新、拓展新市鎮以至填海等土地開發和城市規劃的工作,發展過程相當漫長。筆者在大學教授城市規劃及設計時,常常和同學分享,在制定土地的長遠規劃工作,需進行多方面的可行性研究、不同工程的技術評估,以及合乎法例訂明的審批及諮詢程序;市區更新的工作的複雜性也不遑多讓,即使土地已有合適的規劃,還要收購業權和安置受影響的居民;清拆樓宇和完成地盤平整後,才能獲取土地供發展及更新之用。

社會在疫情下,雖然面對疲弱經濟的挑戰,但筆者認為,市區更新以至全港性的土地規劃工作在此環境下,更需在逆境中繼續推展,才能未雨綢繆,確保未來有充足的土地資源,應付市民對不同類型房屋的需要和城市的發展。

昔日土地開發步伐停頓  引致社會民生連鎖影響

持續大半年的新冠病毒疫症,不但大大影響市民生活,亦窒礙土地供應及規劃工作,例如建造業界因應疫情而實施「社交距離」措施和「居家工作」安排,拖慢地盤建築施工進度;城規會在今年1月至9月期間,原定安排舉行有關審批土地規劃申請的會議,亦需要數度押後,其中一個重建項目的規劃申請,需要押後約半年才完成審議。另一方面,私人住宅項目的發展步伐亦有所減慢,運輸及房屋局的數據顯示,今年第三季私人住宅的施工量只有約3500伙,較第二季大幅減少五成。

這個情况,令筆者回想到2003年沙士疫情後,土地開發及住宅項目發展的進度,亦因經濟和樓市受到打擊而放緩。政府的土地供應專責小組曾經在諮詢文件(註1)指出,在2005年至2015年這大約10年間,土地規劃和開發的步伐幾乎停頓,導致土地資源長期不足。由於房屋用地同樣短缺,令本港不論公營或私營的房屋落成量均大幅減少。政府統計數據顯示,公、私營住宅建屋量由2001年的約10萬個單位,大跌至2015年的約2萬個單位。專責小組指,房屋供應短缺,導致樓價和租金持續高企,令香港的房屋愈來愈難負擔。

除了房屋用地,根據規劃署(註2)估算,現時香港亦缺乏足夠土地配合長遠的社區民生及經濟發展需要,包括欠缺約700公頃的基建及社區設施用地,以滿足人口增長對交通運輸、醫療、學校等各種設施的需求。

重建過程環環相扣  進度受阻窒礙發展

從上述歷史經驗來看,開拓土地資源的大型規劃工作一旦停頓的話,對日後的民生和社會發展將造成持久和深遠的影響。回看市區更新的工作,由於市建局必須按照《市區重建局條例》及《市區重建策略》列明的法定程序,按部就班地推展重建項目,而整個規劃、審批、收購、發展到施工的進程,每一項皆環環相扣,任何一個階段受阻,都會令往後的工作順延,影響的不單止是某一個重建項目本身,更阻礙市建局獲取足夠的財務資源去收購其他重建項目,拖延改善其他項目內居民的生活。

以市建局在今年10月啟動的山東街/地士道街發展計劃(山東街項目)為例,項目已納入其2019/20年度的業務計劃,相關籌劃工作早已準備就緒,若不是出現疫情,於2020年初便已經開展。項目啟動後,市建局仍要進行凍結人口調查以核實居民身分,並展開法定的規劃及公眾諮詢程序,一般來說需約18個月;項目獲政府批准後,市建局才可開始向項目內的物業業主提出收購,繼而安置受影響的租客。經過大約3至4年的收購及遷置工作後,項目才能完成收地,然後進行樓宇拆卸和地盤平整工程,並推出招標發展。連同與發展商簽訂合作發展協議,展開新樓宇的設計、興建至落成的工作,整個項目流程往往歷時10年甚至更長。

市建局在早前疫情較為受控的情况下,啟動已延遲推行的山東街項目,讓項目帶來的房屋供應及規劃裨益,早日惠及居民和社區。我從傳媒上看到有關山東街項目啟動的報道(註3),了解到該區的業主和租戶都普遍歡迎加快重建,冀望藉此改善樓宇失修及社區環境欠佳的問題。可以預見,若然項目繼續押後,將會連帶延遲項目公布後的各個工作階段,令整個項目的完工日期亦需推遲,最終窒礙舊區環境的更新,以及民生和經濟的發展。

至於已完成規劃程序的項目,當獲得政府批准後,市建局亦會盡快展開物業收購工作和補償,讓項目內的租戶早日得到安置,搬遷至狀况較佳的單位,而項目地盤亦可以提前清場和發展。舉例說,繼「煥然懿居」「首置」先導項目後,市建局將其毗鄰的春田街/崇志街重建項目,列作「煥然懿居」二期,估計可提供約260個單位。該項目自2017年12月展開收購以來,市建局積極協助重建範圍內超過600多戶家庭以及商舖搬遷,收購及安置工作剛於今年11月底完成,較原定完成清場的時間表提早了約半年,因此市建局可提前展開樓宇拆卸及新樓宇的建造工程,讓這批「首置」單位可以盡早供應予市民。

借鏡獅城  思考優化本港城市規劃

雖然經過大半年的抗疫工作,新冠肺炎疫情仍未平息,但內地以至一些海外城市,已盡力在疫境下重啟經濟,維持社會發展的步伐。以新加坡為例,在疫情逐步穩定下,商貿、製造業、建造、基建工程等界別已逐步復元,剛公布的今年第三季GDP較第二季反彈9.2%,其中建造業的第三季GDP更按季反彈約34%,反映房屋建造和基建工程正加快復蘇。當地的市區重建局於2019年底公布最新的城市規劃藍圖,除致力落實土地開拓的工作外,亦借鑑抗疫的經驗,積極投放資源,研究如何優化城市環境的設計(註4),加入更多開放空間和休憩地方,減低環境的稠密度,並促進城市的空氣流通,以防範疾病的傳播。

雖然新加坡土地面積比香港小,但其城市規劃及設計,以至人均居住面積等不少地方都值得香港借鏡。究其原因,當地政府及社會均支持開拓土地,至為關鍵。筆者認為,要有完善的城市規劃和設計,造就優質的生活環境,先決條件之一是城市有充足的土地儲備,提供土地作長遠發展之用。

為達至這願景,政府在今年度的施政報告中,在增加土地供應方面,提出多項短、中、長期措施,而市建局亦正按着「規劃主導」策略,全速推展數個市區更新項目研究,為九龍城、旺角、油麻地和觀塘等多個舊區擬定長遠的市區更新計劃。

所謂「千里之行,始於足下」,筆者期望各界在未來土地開發、資源分配、執行模式等的議題上都保持理性、正面和開放的思維態度,支持以多管齊下的模式推展土地開發的研究和規劃,避免社會在未來需要再次承受土地及房屋供應不足的後果。

註1:土地供應專責小組公眾參與書冊,頁4至5

註2:《香港2030+:跨越2030年的規劃遠景與策略》,頁47

註3:〈市建局重建一段山東街 大量劏房戶需遷〉,《明報》,2020年10月17日

註4:Ng, Jun Sen. (2020). "URA reviewing urban plans for CBD, heartlands as Covid-19 'sharpens need' for changing amenities in districts". Today. (bit.ly/39WRTQg

作者是市建局非執行董事、香港大學城市規劃及設計系教授
​鄧寶善