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署名文章

從規劃手段解重建困局(刊登於《信報》)

前一個星期市建局主席在此欄發表一篇題為「集思廣益 探索市區更新新模式」的文章,提到當前市區重建所面對的各項問題,其中包括「舊樓剩餘地積比不多,甚至已用盡或超出現行規劃和法規所准許的發展密度,若以現行條例來重建發展,可興建額外的單位數目不多,未能真正解決問題。」

所謂「剩餘地積比」,是指按現行建築及規劃法規,將現有建築物所在的土地的可發展樓面上限,減去現時建築物的總樓面面積,若有剩餘仍未用盡的,便是可發展樓面潛力,即「剩餘地積比」。所以當樓宇的剩餘地積比不多時,若進行重建發展,即使興建至其可發展樓面上限,所能興建的額外單位數目不多,對發展商來說沒有足夠的財務誘因,作收購重建發展的投資;而對於市建局來說,這些舊樓亦因為「七年樓齡」的收購政策,重建發展的話,有機會帶來沉重的財務負擔之餘,此類只屬一幢幢的舊樓重建,未能帶動規劃上的裨益,發揮不到市區更新的功能。面對這個問題,筆者想嘗試以新思維探討一下可行的解決方案。

轉移剩餘地積比   提升地區發展彈性

假若一個地區內有為數不少的樓宇各自都有一些剩餘地積比可供發展,試想如果能夠將這些分散在不同建築物的少量「剩餘地積比」集合起來,通過全區整體規劃,轉移到一個發展潛力較大的接受地點(receiving site)的重建項目,重建後能提供更多新單位供應,令該項目更具重建效益,而所獲得的回報,則投放於其他市區更新工作上,其中一個可作研究方向的,是考慮能否將資源為那些轉移地點(sending site),即釋出剩餘地積比的樓宇,進行復修及改造重設,延長該些樓宇的可使用期、改善居住環境並提升更現代化的設施。

此外,轉移地積比亦可增加整區的發展彈性。現時一些重建項目因規模較小,受制於高度及地積比限制,重建後只能興建單幢建築,即俗稱「牙籤樓」的樓宇。若能透過轉移地積比,把零散的地盤進行重組,將集中地積比至一個較大的地盤,以興建樓面面積較大的項目;而其他零星的小地盤,在地積比轉移後,則可透過規劃,改作休憩空間和公共設施,不但避免了出現互不協調的單幢項目,更可整體改善社區的設施和環境。

借鏡外地實例  善用市區土地

事實上,轉移地積比並非新鮮事物,外地一些城市已實施轉移地積比制度多年,累積了不少成功經驗。例如,紐約市政府於1960年代,為了保存當地歷史建築,研究轉移地積比制度,並於1961年修訂城市規劃條例(1961 Zoning Resolution),允許土地擁有人售賣或轉移土地剩餘地積比。紐約市內已逾百年歷史、著名的城市地標中央車站可算是透過轉移地積比成功保育的經典實例,時為1965年,中央車站的業主本擬拆除該車站的大部分主體建築,以進行新發展項目,但有關提案不被紐約市地標保護委員會(New York City Landmarks Preservation Commission)接納,最終由最高法院判定車站業主可將地積比轉移至其他發展項目,以保育該歷史建築。此外,紐約市的轉移地積比制度,亦可應用於其市區重建項目,發展商可透過轉移剩餘地積比,發展新項目,同時保存市內一些具文化歷史價值的建築。

台灣在1990年代,亦頒佈「都市計畫容積移轉實施辦法」(「容積/容積比」為台灣用詞,即相當於香港的「地積比」),透過容許發展商將私人擁有的公共設施的剩餘地積比轉移至其他發展項目,以保存公共設施、公共空間及具有保育價值的私人建築物,從而改善都市土地運用效率。

由此可見,外地城市已實施轉移地積比制度多年,運作上由最初以保育歷史建築為目標,發展到作為更有效運用土地的規劃手段。當中的成功例子固然值得我們參考;至於未臻完善的亦可作為研習個案。就以台灣為例,筆者也留意到有評論指台灣容許「容積比證」交易,結果令到地積比高度集中到地價較高的核心地段,影響原來社區環境及增加基建及交通壓力;同時亦發展出「容積比證」炒賣市場,失卻了原先欲透過轉移地積比達至善用都市土地的原則。但若因此而視轉移地積比為洪水猛獸,則未免因噎廢食。相反,我們是否應該以此為鑑,探求更審慎而嚴謹的機制,提高相關程序的透明度,以至公眾參與等等方法,從而確保轉移地積比制度能確切符合社會利益呢?

探尋新模式  更有效運用土地

雖然香港在歷史建築物保育方面都已有實施轉移地積比的案例,但應用到市區重建項目上將會是個新嘗試,究竟這個規劃手段在香港的現實環境是否可行?又例如,現時在市建局項目範圍內,如果有劃作政府、機構或社區設施的土地,此類用途的剩餘地積比,是否存在一個思考空間,讓我們想想應如何加以善用?

筆者知道市建局現正進行的油旺地區研究,目的正正就是為推動市區更新可持續發展尋找新模式。該研究將訂定一套涵蓋市建局「4R」工作,即重建、復修、保育、活化,並加入第五個「R」-「改造重設」(Retrofitting)方案的市區更新策略;並會研究利用不同規劃手段,以至調整有關法規要求,透過不同的項目執行模式,提升土地使用效益及市區更新的發展潛力。

面對舊區樓宇及設施持續老化,大眾對增加土地供應的方法意見不一的情況下,筆者認同市區更新應以「新思維」推進,透過探索各類不同規劃手段的可行性及效益,為市區更新「拆牆鬆綁」,從而增加整個地區的發展彈性,以達至更有效地運用土地,協助解決舊區老化問題。

潘永祥博士
香港城市大學建築科技學部高級講師及
市區重建局非執行董事