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摯誠.志成(網誌)

務實理性地解決分歧 協助構築物經營者早日搬遷

在9月初,市建局因應處於觀塘市中心重建計劃第五發展區私人土地上的違例構築物(「構築物」)的特殊情況,為構築物用戶制定了一套特別的搬遷方案,並已向各個用戶發出方案的具體建議。在過去兩周,市建局的同事到第五發展區與構築物用戶逐一接觸和溝通,並於9月13日晚上舉行簡報會,向他們詳細講解特別方案建議的具體內容和安排。

簡報會當晚約有110名用戶和相關代表出席,市建局的同事向構築物用戶解釋制定這次特別搬遷方案的主要原則,及詳細介紹各類用戶所適用的津貼和遷置安排。根據市建局掌握用戶的初步反應,超過一半的經營生意人士(經營者)和自用經營者,對今次搬遷方案反應正面,他們大多體會到市建局希望盡早和用戶共同解決問題的誠意,並會積極考慮各自的方案建議。

然而,我們亦聽到有一些並非在構築物內經營生意的「持有人」,對制定搬遷方案的原則有不同意見。有些「持有人」承認,他們霸佔了第五發展區內的私人土地多年,但認為這是屬於「合法霸佔」,應該得到市建局收購有合法註冊業權物業同等的補償;這些「持有人」亦認為,他們將構築物出租予經營者經營生意,搬遷方案中適用於他們的津貼,不應較經營者的適用津貼少。

就著這些不同的意見,我希望可借網誌作詳細解說。這些位於第五發展區內私人土地上的構築物,在上世紀約60至70年代,只是一些小販以地攤形式,在區內私人樓宇地下的公眾通道內或樓宇外牆邊擺賣集結,到後來有些人士在公眾通道上及靠近樓宇外牆搭建構築物經營,甚至出租予其他商戶以作收租。至1990年代,該區曾因大火燒毀了在其中一座樓宇的公眾通道上的大部份檔位,當時透過地區人士的協調,有關樓宇的法團容許小販返回該些公眾通道的地方繼續經營。這些位於私人樓宇地下公眾通道上或外牆的構築物,並非一般私人商舖物業。這些構築物沒有任何註冊業權。不單如此,這些構築物的建築工程並未獲得屋宇署署長的批准,有可能違反《建築物條例》,亦由於該樓宇的地下通道於地契上的用途列明應作為公眾通道,在公眾通道上的有關構築物亦違反了地契條款。

上述沒有註冊業權、違反法例及違反地契的構築物,在市場上無從評估其「市值」,市建局因而不能沿用既定適用於註冊業權物業的收購政策;然而,這些構築物用戶已在區內經營多年謀取生計,一直為觀塘的街坊提供日常所需和服務,而重建將會影響他們的經濟收入,故此他們的身份,市建局只能一律視作為在違規構築物內未經許可的「經營者」,提供合理的特惠津貼和搬遷方案,盡量照顧他們的需要。

對於租用構築物作營商的「直接」經營者,市建局參考現時沿用對於非住宅物業的租客發放特惠津貼的做法,並按照「經營者」他們經營生意的所在位置及所佔用的面積,計算適用「基本現金津貼」,用以減低他們因遷出而蒙受的經濟影響。此外,亦因應經營者的實際經營年期而設「經營年期津貼」,並同時提供「遷置安排」及「遷置津貼」,協助他們日後繼續留在觀塘市中心重建計劃區內經營。

對於構築物「持有人」,他們只將構築物租出以獲取租金收入,本身並無在該構築物直接經營,因此只屬於「間接」經營者。雖然社會不同持份者,對這些藉著非法佔用私人土地上的公用地方及公眾通道,多年來出租構築物獲取收入的「間接」經營者能獲市建局的津貼不表贊同;但畢竟重建影響了這類持有人的「租金」收入,市建局為體恤他們的狀況,故此將他們與「直接」經營者盡量看齊,透過發放相同金額的「基本現金津貼」,減輕他們的經濟影響。在制定「基本現金津貼」時,更設最低金額,以照顧一些面積細小構築物的「持有人」的情況。不過,因為「持有人」並無直接經營生意,故「經營年期津貼」和「遷置安排」及「遷置津貼」便不適用。

另一類是搬遷方案下的自用經營者,他們具有構築物「持有人」和經營者雙重身份。根據政府「收回市區土地的補償安排」,對於收回商業物業,自用業主可同時獲得適用於業主的特惠津貼和租客的特惠津貼。考慮到這點,第五發展區的構築物的商業自用經營者,也可以同時獲得適用於「持有人」和經營者共兩筆的有關津貼。

我希望上述就制定不同「經營者」身份的搬遷方案的解說,可進一步說明市建局制定這套搬遷方案的主要原則,和設計適用於不同類別用戶的津貼時,如何考慮和平衡了不同持份者的意見和訴求。我認為這套方案,已對各類「經營者」作出合情、合理的處理,並同時回應社會對搬遷方案須平衡公共資源運用的關注。

當市建局處理好同意接受方案建議的構築物用戶的津貼發放及搬遷安排後,預計在明年中便會要求發展局局長啟動收回土地程序,考慮向行政長官會同行政會議建議,根據《收回土地條例》(《條例》)收回第五發展區項目的土地,盡早展開第五發展區的重建工作。

在政府引用《條例》收回第五發展區的土地時,根據地政總署的資料文件,政府將會向前業主,或在土地註冊處註冊擁有業權或權益的人士發出補償建議,或邀請有關人士就法定補償提出申索。不過,由於構築物用戶(包括「持有人」)並非上述兩類人士,他們有可能不會獲得政府補償建議或被邀請提出申索。若他們考慮循司法程序申索,便需要向法庭提出申請裁定法定補償額。在裁定法定補償時,法庭有可能需要先作出逆權管有(一般稱之為「逆權侵佔」)的裁決,方能處理補償事宜。

市建局考慮這些構築物可能衍生的「逆權侵佔」問題時,曾參考近年在法庭出現的不同「逆權侵佔」案件的內容。我留意到,「逆權侵佔」涉及以下三項主要法律原則:

  1. 根據《時效條例》,佔用人必須向法庭舉證,自有關土地開始被「逆權侵佔」當天起計,已持續及沒有間斷地逆權管有了有關土地達12年;
  2. 佔用人亦要證明自己在有關時段內,實質「管有」該地方,即持續無間斷地獨自佔用該地方,並行使一定程度的實質控制權,排除其他人,包括業主,進入或使用;有關的行為亦沒有受到原來合法業權人的干涉。舉例說,若然業主早已知悉佔用人侵佔了其私人土地,並向佔用人作交涉或向佔用人明言若業主需要使用該土地時,佔用人須歸還土地給業主,則佔用人的「逆權侵佔」說法,便無法成功舉證;
  3. 佔用人還須證明自己有侵佔別人私人土地的意圖,即明知本身沒有任何合法權利基礎,意圖以自己的名義,以合理可行及法律容許的手段,將業主在內的其他人排拒於該土地之外,例如將有關土地圍封,不准別人進入等。佔用人如果是獲得業主的批准而使用該土地,甚至曾向業主支付租金或管理費,佔用人便不能就「逆權」意圖成功舉證。

在法庭審理佔用人提出的「逆權侵佔」案件時,佔用人需要就以上三項法律原則,提交令人信服的證據,而法庭會獨立客觀地考慮每一個案件的實際情況,詳細檢視每一名佔用人的陳述和證據,從而作出裁決。基於每個案件的實際佔用情況不同,即使在同一個範圍內,有不同的構築物用戶提出「逆權侵佔」訴訟,法庭也要按各自的案情逐一評估,不會將某一個別案件的裁決,引伸至其他同類個案。另一方面,法庭亦要考慮若頒令佔用人「逆權侵佔」地契上的公眾通道,會否抵觸任何公共政策。

即使佔用人能成功取得「逆權侵佔」的頒令,但由於大部份違例構築物的所在位置,根據有關地契條款應作為公眾通道,有關構築物因而與地契列明的用途有抵觸。《條例》第12條b訂明,「凡根據政府租契持有土地而不按照政府租契的條款使用土地,則不得就該項使用給予補償」,故此,該些構築物的法定補償金額也是未知之數。此外,不論涉及補償的司法程序需時多久及結果如何,也不會影響政府收回土地的行動,有關人士仍需要在政府收回土地限期前遷出。由此可預見,佔用人在政府收回土地後在法庭啟動訴訟及申索,最終能否獲得任何補償,也存在一定的變數;況且這類訴訟一般需要經歷冗長的司法程序,耗用大量時間和金錢,對佔用人及市建局來說,也不會是一個雙贏的結局。

面對處理第五發展區構築物這項歷史遺下的問題,我更相信市建局和構築物用戶只要以務實態度,持續接觸和溝通,雙方同心同行,便可解決這個拖延已久的難題。市建局在過去兩周,與用戶逐一接觸和溝通後,已著手因應用戶的實際需要,在推行搬遷方案時作一些彈性處理。例如,有部份用戶在最近一次的更新用戶調查所登記的佔用身份,和2007年首次進行凍結人口調查所紀錄的佔用身份不同。市建局在評估這類改變佔用身份的用戶所適用的津貼時,會作彈性處理。另外,亦有一些經營者,希望有較長的交還構築物期限,方便他們分批清貨後,才結束業務;市建局會在經營者簽妥接納方案建議後,彈性協商遷出及交還構築物的安排。

我希望各個構築物用戶,能體會到市建局解決這個難題的誠意,接納市建局提出的搬遷建議。我們將持續地與每一位構築物用戶協商,清晰交代整套搬遷方案的各項細節,並協助用戶早日遷出,讓觀塘市中心餘下的重建項目得以順利展開。