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專欄

李浩然:從城市規劃看油旺研究「正」方案(刊登於《明報》)

行政長官在去年《施政報告》提到《香港2030+:跨越2030年的規劃遠景與策略》(《2030+》),為長遠土地空間佈局定出方略,亦提出加強市區更新工作的新措施,包括接納市建局在油麻地及旺角地區研究(油旺研究)中提出的市區更新大綱發展概念藍圖和新的規劃工具,提升市區更新工作成效。

筆者多年來從事建築事務、城市發展及保育教學和研究工作,亦是市建局董事會一員,樂見上述兩項規劃研究,雖然其研究範圍及焦點不同,但兩者皆以促進香港成為21世紀可持續、宜居和具活力的城市為共同目標。

《2030+》闡述香港在2030年後的全港空間發展策略,特別是新發展區域的規劃及空間佈局,以提升城市宜居度、新經濟機遇,創造發展容量以達至可持續發展,作為規劃目標;至於在人口稠密、經濟活動頻繁的市區進行更新,因涉及遷置居民和公共設施、龐大的收購和補償開支、重新規劃社區基礎設施等問題,必須有針對性的研究和策略,全面的規劃、財政及土地資源配合,以至新規劃法則的制定和實施框架等,方能有序推行。

「正」方案作為更新策略起點

在這方面,市建局於2017年為老化問題嚴重的油麻地及旺角,進行深入的地區研究,並提出市區更新大綱發展概念藍圖及新規劃工具,使市區更新工作更具成效和前瞻性。油旺研究提供「正」、「零」、「負」3個市區更新發展概念藍圖方案,從人口規模、發展密度及資源分配等層面作不同假設,以制訂相應規劃,與《2030+》的策略發展和願景相互配合。

油旺研究建議採用「正」方案作為更新策略起點,以重建及復修並重的手段,處理舊區設施和樓宇「雙老化」問題。該方案建議在維持現有人口規模的前提下,增加區內發展樓面面積,創造額外發展容量,並為處理舊區更新所需資源建立儲備。《2030+》在這方面亦有相同概念,建議發展宜居新區,從而為重建稠密的都市核心區提供重置空間。

當「正」方案推展成熟,而社會在財政及土地資源上有較充裕儲備時,便可有序推動「零」方案,以至作為終站的「負」方案,減少可建樓面面積,以較低發展和人口密度推動地區更新,達至《2030+》提升集約高密度城市(compact high-density city)宜居度的策略目標。

社會有意見認為「正」、「零」、「負」3套方案是「三揀一」,油旺更新應從減低發展密度的「負」方案做起,方能達至宜居。然而,「零」和「負」方案均以減少區內人口、降低密度為規劃設定,這必須建基於同時有相應資源,尤其是土地供應,以滿足遷置需要,方可實行。因此,若社會大眾及當區人士均認同更新油旺舊區改善居住環境、處理地區設施及樓宇老化有迫切性,並同時回應受影響居民希望「原區」安置的訴求,市建局建議以「正」方案為起點,在維持現有人口及發展密度之間取得平衡,實無可厚非。

有許多人亦認為高密度發展必然是所有樓宇都成為摩天大樓,亦自然否定高密度發展能達至宜居的理論。從城市規劃角度來看,這思維並不正確。油旺研究「正」方案的高密度發展,並非指整個地區都保持同一密度,而是在部分策略性地點提升發展容量,配合該地點的環境及經濟活動作高密度發展;至於油旺區內其他地點的發展密度可存在差異,實現「疏密有致」的規劃及佈局。

此外,高密度發展亦不意味「不宜居」。城市規劃師採用「全面性概念」(holistic approach)來看一個城市的規劃。一個經全面規劃、整體設計的大規模發展計劃,雖然其中包括高層建築物,然而正因為透過高層發展、增加了樓面面積以應付商住需要,便能騰出地面作綠化休憩空間、社福及公共設施等用地,從而促進舊區更新後的整體環境和宜居度。

1旺角街市發展節點將提供大型休憩公園,配合經活化的市集,大幅改善城市環境。

「正」方案有助改造稠密舊區

《2030+》在制定過程中,曾就高密度宜居城市的規劃方針發表專題報告,提到高密度的城市發展模式是可持續及有效率的發展,能帶來便捷生活、規模經濟及創新活力等好處;在應對高密度發展模式所帶來的交通擠塞、空氣流通、視覺影響等問題時,關鍵在於妥善管理密度,透過在提供足夠房屋用地及其他土地供應之間取得平衡,並利用創新方法有效使用市區空間,創造具質素的生活環境;當中亦須滿足可持續發展的三大元素,即經濟發展(經濟可持續增長及擴闊經濟基礎)、社會需要(更優質的休憩空間和社區設施、居民原區安置及「住大啲」訴求)和環境(智慧、環保及具抗禦力的基建)要求。

上述專題報告,與油旺研究「正」方案以「增長與宜居」並重的規劃目標一致。要在稠密舊區達至這目標,較務實的策略是以「正」方案作起點,配合新規劃手段,重整低效益的土地用途、減少道路佔用大量地面面積以釋出土地,並透過新的規劃和建築物佈局發揮土地發展潛力,整體改善地區的連接性、行人網絡,增加綠化及公共空間,及提升公共設施水平等裨益。

「正」方案亦建議在多個策略性重建地盤拓展地下空間,興建大型地底公共停車設施,既騰出更多地面空間作綠化休憩等用地,亦能紓緩汽車於路面停泊而造成的擠塞問題,提升環境質素和宜居度。

優化城市設計 改善環境

至於另有一些意見擔心,「正」方案將促使出現大量排列緊密的「屏風樓」,筆者則認為有關理解並不全面。

大家若留意「正」方案的規劃佈局,可見它只建議在數個有大型公共運輸配套的策略性位置增加樓面面積,以建設具發展規模的核心,帶動周邊經濟發展和更新步伐;至於在非策略性的地區,特別是建議維持作住宅用途的用地、對現有歷史建築作適當保育的地點、其他特色地區設計等,均不是以增加發展密度為規劃目標。此外,油旺研究在制訂規劃藍圖時,已進行多達18項技術評估,涵蓋廣泛範疇,包括交通、通風、視覺影響、綠化、文物等,並制訂相應緩解措施。

新建樓宇群會否成為「屏風樓」,主要視乎樓宇設計。設計師透過垂直城市肌理的規劃,將樓面面積向高發展,減低建築物橫向闊度,擴闊大廈之間的間距,改善通風效果;亦可在各重建項目內加入非建築地帶作為通風廊,或將樓宇從街道旁後移作綠化走廊,以改善地面行人環境。如此種種優化樓宇佈局的規劃和設計,皆可為高密度發展提供解決方案,達至「增長與宜居」並存之效。

况且,高密度發展並不是長遠方案。當政府繼續開拓土地為舊區更新提供土地資源時,各界亦做好樓宇的預防性保養、延長樓宇壽命,在土地和財政已具相當儲備時,社會便有條件按「零」或「負」方案進行市區更新,逐步降低發展密度和人口,實現《2030+》規劃願景,令香港成為可持續發展的宜居城市。

作者是市建局非執行董事、香港大學建築文物保護課程學部副教授

李浩然