跳到主要內容
行政總監網誌《摯誠.志成》

釐清分工和角色 協力實踐房屋政策

我在上一篇網誌,就市建局釐定開展市區更新項目優先次序所考慮的一籃子因素、所需準備的工作等不同方面,提供多角度的闡述;而要持續履行市區更新的工作,必須加強市建局在重整舊區規劃這方面的工作,以更好地利用已建設環境中失修地區的土地,應付不同的發展需要。事實上,有關的宗旨及目標,早於政府在2000年頒佈的《市區重建局條例》及在2011年制訂的《市區重建策略》中清楚訂明。

在完成規劃、定了土地用途的佈局後,由政府部門、不同機構及私人發展商,就房屋、基建、道路及社區設施等規劃意向內的各項範疇工作,各施其職,分工執行。

至於市建局,主要是透過收購舊區內私人物業的業權,整合土地作市區更新之用;另一方面,將已平整的土地推出招標,以所得的收入用於日後重建項目的收購補償,以及推行樓宇復修、保育和活化等不會帶來收入的工作。過去二十年,市建局藉此營運和財政自給的模式,令市區更新的資源生生不息,才能實踐70多個項目,讓市區更新的工作持續發展,改善舊區居民的生活環境。

過去,社會一直就市建局在房屋供應方面的角色有討論。事實上,政府在2014年公佈的《長遠房屋策略》已就此有清晰的定位和分工。政府將市建局推行的發展項目、鐵路物業發展項目,以及私人發展商透過政府賣地計劃或收購私人土地促成的發展項目,一併歸納為私營房屋供應的類別。

另一方面,政府持續向香港房屋委員會(房委會)和香港房屋協會(房協)兩個機構提供土地,專責規劃、設計和建造多元化的出租屋邨(公營房屋)和資助出售房屋項目,為合資格家庭提供可負擔的住屋。

市建局助政府推動「首」先導項目

及至2018年,政府提出「港人首次置業」(「首置」)模式的房屋,是公營及資助房屋階梯以外的另一房屋類別,從申請資格、資產入息要求、單位的質素和屋苑配套等,均與「居屋」這類資助房屋不同。在執行房屋政策的機構中,並沒有一個專屬機構負責執行「首置」項目。

行政長官於是行使《市區重建局條例》賦予的權力,指示市建局為執行「首置」的其中一個機構,並邀請市建局將馬頭圍道發展項目(煥然懿居)改作「首置」先導項目,以低於市場價格將單位售予合資格的首次置業申請人。煥然懿居「首置」先導項目在2019年成功推出後,行政長官其後在《2019年施政報告》中,亦要求市建局積極在其重建項目中提供更多「首置」單位。

為回應此要求,市建局在力之所及和平衡持續履行市區更新任務的前提下,將煥然懿居毗鄰春田街/崇志街發展項目(煥然懿居二期),以及另一個與香港平民屋宇有限公司推動的大坑西新邨重建項目,定為首置項目。在未來數年,兩個項目將合共提供約二千二百六十個「首置」單位, 成為提供「首置」單位數量最多的機構,滿足市民置業的訴求。

在過去一段時間,社會人士及媒體對市建局提供「首置」單位,均表示認同和支持;及至最近,有部份意見認為,以現時市建局穏健的財務狀況,可以承擔發展公營房屋的職能。為此,我嘗試以土瓜灣六個重建項目為例,讓社會大眾了解市建局如果沿用現行的收購及補償機制和資源,在其發展項目提供公營房屋所面對的挑戰。

重建項目撥作公營房屋   拖慢舊區更新進度

市建局近年陸續完成土瓜灣六個重建項目的清場工作,涉及約120萬平方呎住宅樓面,可提供約2,300個私人住宅單位。這些項目涉及收購私人物業,包括住宅及商舖物業的業權,市建局為此需動用超過140億元,作為收購業權、補償受影響租戶,以及進行拆卸及平整地盤工程等的開支。

若將這些項目的土地撥作興建及提供公屋之用,市建局便不能將土地招標從而收取前期款項。鑑於目前政府和市建局之間沒有一套回撥補償支出的機制,讓政府可以補償市建局在收購私人物業業權所承擔的開支,在此情況下,將導致市建局的財政儲備「有出無入」,直接影響我們可以用於推動市區更新的資源和能力。

眾所周知,舊區仍有為數不少的舊樓群有待更新,居民期盼市建局盡快重建他們日久失修的樓宇。試想像,在沒有充足財務資源支持下,我們將如何能開展例如深水埗兼善里、甚至是重建需求高的五街、十三街、八文樓等巨型舊樓群項目?如何達致透過市區更新改善香港住屋水平及已建設環境這主要目標?

用公共資源補償市建局造成「雙輸」

市建局發展公營房屋,在財務上並不可行;另一邊廂,房委會也是財政自主的機構,主要由政府撥地,並透過內部衍生的資金興建公屋單位。單是2022/23財政年度,房委會預料,建築成本會達到221億元,每個公屋單位的建築成本約65萬元。同樣地,房委會亦沒有機制,向市建局購入清拆舊區失修單位及平整後的土地。

若然要房委會以140億元補償市建局土瓜灣項目的收購開支,獲取土地興建公屋,以每個公營房屋單位平均約300平方呎計算,該項目地盤可作發展的樓面面積,只可以提供約4,000個單位;然而,以同等資源投放在由政府撥出的土地發展公營房屋,以每個單位建築成本約65萬元作粗略估算,則可興建約21,000多個單位。

換言之,由房委會向市建局購入已平整的土地興建公屋的假設做法,實屬一個非常昂貴的選項,不單減少了私人市場住宅單位的供應,連帶可提供的公屋單位數量,亦會大減。這種做法,屬房委會及市建局的「雙輸」局面。

除資源之外,房委會和房協在推行這些規模龐大的公營房屋發展項目極富經驗,內部亦有一套成熟的工作流程和科技系統,提升工作效率和效益,由市建局這「新手」發展公營房屋項目,相信不會比這兩個專業機構做得更快、更好;再加上由市建局興建後轉交房委會管理,將無可避免會加入額外的質量監管和驗收程序,功能重叠,未能有效運用公共資源之外,亦未能達致市民對加快公營房屋供應的願望。

量力而為 提供「首置」房屋單位

市建局成立的宗旨及其核心業務,始終仍是促進市區更新,將老舊失修地區及已建設環境,經妥善規劃,更好地利用土地資源,應付各種發展需要。所謂發展需要,不單單只是住房的需要,還包括如《條例》所訂的交通設施、其他基礎建設及社區設施,整體改善舊區的環境和佈局。

我認為,在顧及維持履行市區更新工作的目標及其持續發展,並在力之所及的情況下,市建局在部分規模較大、發展潛力較高(例如項目內私人土地有較多的剩餘地積比率)、或不涉及收購業權,以及可將並未用盡的政府土地或低效能的街道,一併重整和重新規劃的項目,可研究騰出部分資源和土地,撥作發展「首置」單位之用。

舉例來說,土瓜灣靠背壟道/浙江街公務員合作社樓宇重建項目,現址樓宇群的樓宇密度較低,私人土地仍有約五成剩餘未發展的樓面面積,重建可以釋放合作社地段的發展潛力,創造空間讓我們可以在地盤南面騰出約三份之一的土地,提供約1,000個「首置」單位,增加這類房屋的供應,這亦切合《2019年施政報告》,要求市建局在其重建項目中提供更多「首置」房屋單位的方針。

政府已就公營房屋定長遠規劃和路向

至於社會關注的未來公營房屋供應,事實上,政府已有長遠的規劃和清晰的路向。新一屆政府上任後,財政司司長和副司長亦成立了兩個工作組,專責全方位推動土地及房屋的供應。

其中,「公營房屋項目行動工作組」負責提出各項有助加快興建公營房屋的工作建議,從而提升及加快公營房屋的整體供應。在月初,行動工作組舉行首次會議後表示,在未來五年,公營房屋的落成量大約有10萬多個單位;到第二個五年期,即2027/28至2031/32年度,落成量將大幅提升至超過23萬個單位;政府正就如何提升第一個五年期的公營房屋供應量,積極作研究,並制定務實的措施和行動,加快興建及落成公營房屋。

我希望通過上述詳細的解說,可以協助公眾了解不同機構在房屋供應的角色和分工,並能務實看待市建局,以在舊區進行重建此模式提供公營房屋所面對的挑戰和困難。我期望整體社會在思考公營房屋供應時,不會忽略顧及處理舊區老化、城市更新這個同樣重要的課題。