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行政總監網誌《摯誠.志成》

厘清分工和角色 协力实践房屋政策

我在上一篇网志,就市建局厘定开展市区更新项目优先次序所考虑的一篮子因素、所需准备的工作等不同方面,提供多角度的阐述;而要持续履行市区更新的工作,必须加强市建局在重整旧区规划这方面的工作,以更好地利用已建设环境中失修地区的土地,应付不同的发展需要。事实上,有关的宗旨及目标,早於政府在2000年颁布的《市区重建局条例》及在2011年制订的《市区重建策略》中清楚订明。

在完成规划、定了土地用途的布局后,由政府部门、不同机构及私人发展商,就房屋、基建、道路及社区设施等规划意向内的各项范畴工作,各施其职,分工执行。

至於市建局,主要是透过收购旧区内私人物业的业权,整合土地作市区更新之用;另一方面,将已平整的土地推出招标,以所得的收入用於日后重建项目的收购补偿,以及推行楼宇复修、保育和活化等不会带来收入的工作。过去二十年,市建局藉此营运和财政自给的模式,令市区更新的资源生生不息,才能实践70多个项目,让市区更新的工作持续发展,改善旧区居民的生活环境。

过去,社会一直就市建局在房屋供应方面的角色有讨论。事实上,政府在2014年公布的《长远房屋策略》已就此有清晰的定位和分工。政府将市建局推行的发展项目、铁路物业发展项目,以及私人发展商透过政府卖地计划或收购私人土地促成的发展项目,一并归纳为私营房屋供应的类别。

另一方面,政府持续向香港房屋委员会(房委会)和香港房屋协会(房协)两个机构提供土地,专责规划、设计和建造多元化的出租屋邨(公营房屋)和资助出售房屋项目,为合资格家庭提供可负担的住屋。

市建局助政府推动「首」先导项目

及至2018年,政府提出「港人首次置业」(「首置」)模式的房屋,是公营及资助房屋阶梯以外的另一房屋类别,从申请资格、资产入息要求、单位的质素和屋苑配套等,均与「居屋」这类资助房屋不同。在执行房屋政策的机构中,并没有一个专属机构负责执行「首置」项目。

行政长官於是行使《市区重建局条例》赋予的权力,指示市建局为执行「首置」的其中一个机构,并邀请市建局将马头围道发展项目(焕然懿居)改作「首置」先导项目,以低於市场价格将单位售予合资格的首次置业申请人。焕然懿居「首置」先导项目在2019年成功推出后,行政长官其后在《2019年施政报告》中,亦要求市建局积极在其重建项目中提供更多「首置」单位。

为回应此要求,市建局在力之所及和平衡持续履行市区更新任务的前提下,将焕然懿居毗邻春田街/崇志街发展项目(焕然懿居二期),以及另一个与香港平民屋宇有限公司推动的大坑西新邨重建项目,定为首置项目。在未来数年,两个项目将合共提供约二千二百六十个「首置」单位, 成为提供「首置」单位数量最多的机构,满足市民置业的诉求。

在过去一段时间,社会人士及媒体对市建局提供「首置」单位,均表示认同和支持;及至最近,有部份意见认为,以现时市建局穏健的财务状况,可以承担发展公营房屋的职能。为此,我尝试以土瓜湾六个重建项目为例,让社会大众了解市建局如果沿用现行的收购及补偿机制和资源,在其发展项目提供公营房屋所面对的挑战。

重建项目拨作公营房屋   拖慢旧区更新进度

市建局近年陆续完成土瓜湾六个重建项目的清场工作,涉及约120万平方尺住宅楼面,可提供约2,300个私人住宅单位。这些项目涉及收购私人物业,包括住宅及商铺物业的业权,市建局为此需动用超过140亿元,作为收购业权、补偿受影响租户,以及进行拆卸及平整地盘工程等的开支。

若将这些项目的土地拨作兴建及提供公屋之用,市建局便不能将土地招标从而收取前期款项。鉴於目前政府和市建局之间没有一套回拨补偿支出的机制,让政府可以补偿市建局在收购私人物业业权所承担的开支,在此情况下,将导致市建局的财政储备「有出无入」,直接影响我们可以用於推动市区更新的资源和能力。

众所周知,旧区仍有为数不少的旧楼群有待更新,居民期盼市建局尽快重建他们日久失修的楼宇。试想像,在没有充足财务资源支持下,我们将如何能开展例如深水埗兼善里、甚至是重建需求高的五街、十三街、八文楼等巨型旧楼群项目?如何达致透过市区更新改善香港住屋水平及已建设环境这主要目标?

用公共资源补偿市建局造成「双输」

市建局发展公营房屋,在财务上并不可行;另一边厢,房委会也是财政自主的机构,主要由政府拨地,并透过内部衍生的资金兴建公屋单位。单是2022/23财政年度,房委会预料,建筑成本会达到221亿元,每个公屋单位的建筑成本约65万元。同样地,房委会亦没有机制,向市建局购入清拆旧区失修单位及平整后的土地。

若然要房委会以140亿元补偿市建局土瓜湾项目的收购开支,获取土地兴建公屋,以每个公营房屋单位平均约300平方尺计算,该项目地盘可作发展的楼面面积,只可以提供约4,000个单位;然而,以同等资源投放在由政府拨出的土地发展公营房屋,以每个单位建筑成本约65万元作粗略估算,则可兴建约21,000多个单位。

换言之,由房委会向市建局购入已平整的土地兴建公屋的假设做法,实属一个非常昂贵的选项,不单减少了私人市场住宅单位的供应,连带可提供的公屋单位数量,亦会大减。这种做法,属房委会及市建局的「双输」局面。

除资源之外,房委会和房协在推行这些规模庞大的公营房屋发展项目极富经验,内部亦有一套成熟的工作流程和科技系统,提升工作效率和效益,由市建局这「新手」发展公营房屋项目,相信不会比这两个专业机构做得更快、更好;再加上由市建局兴建后转交房委会管理,将无可避免会加入额外的质量监管和验收程序,功能重叠,未能有效运用公共资源之外,亦未能达致市民对加快公营房屋供应的愿望。

量力而为 提供「首置」房屋单位

市建局成立的宗旨及其核心业务,始终仍是促进市区更新,将老旧失修地区及已建设环境,经妥善规划,更好地利用土地资源,应付各种发展需要。所谓发展需要,不单单只是住房的需要,还包括如《条例》所订的交通设施、其他基础建设及社区设施,整体改善旧区的环境和布局。

我认为,在顾及维持履行市区更新工作的目标及其持续发展,并在力之所及的情况下,市建局在部分规模较大、发展潜力较高(例如项目内私人土地有较多的剩余地积比率)、或不涉及收购业权,以及可将并未用尽的政府土地或低效能的街道,一并重整和重新规划的项目,可研究腾出部分资源和土地,拨作发展「首置」单位之用。

举例来说,土瓜湾靠背垄道/浙江街公务员合作社楼宇重建项目,现址楼宇群的楼宇密度较低,私人土地仍有约五成剩余未发展的楼面面积,重建可以释放合作社地段的发展潜力,创造空间让我们可以在地盘南面腾出约三份之一的土地,提供约1,000个「首置」单位,增加这类房屋的供应,这亦切合《2019年施政报告》,要求市建局在其重建项目中提供更多「首置」房屋单位的方针。

政府已就公营房屋定长远规划和路向

至於社会关注的未来公营房屋供应,事实上,政府已有长远的规划和清晰的路向。新一届政府上任后,财政司司长和副司长亦成立了两个工作组,专责全方位推动土地及房屋的供应。

其中,「公营房屋项目行动工作组」负责提出各项有助加快兴建公营房屋的工作建议,从而提升及加快公营房屋的整体供应。在月初,行动工作组举行首次会议后表示,在未来五年,公营房屋的落成量大约有10万多个单位;到第二个五年期,即2027/28至2031/32年度,落成量将大幅提升至超过23万个单位;政府正就如何提升第一个五年期的公营房屋供应量,积极作研究,并制定务实的措施和行动,加快兴建及落成公营房屋。

我希望通过上述详细的解说,可以协助公众了解不同机构在房屋供应的角色和分工,并能务实看待市建局,以在旧区进行重建此模式提供公营房屋所面对的挑战和困难。我期望整体社会在思考公营房屋供应时,不会忽略顾及处理旧区老化、城市更新这个同样重要的课题。