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行政總監網誌《摯誠.志成》

以數據策動規劃儲備 客觀比選準則釐定重建項目優次

市建局在本月中出席立法會發展事務委員會,介紹市建局在過去一年的工作和未來的業務發展。我感謝議員對市建局工作的肯定,並就我們在重建、樓宇復修、保育和活化四方面的市區更新業務,提供寶貴意見。因應會議一如以往為每名委員的問答時間設限制,我們只可以就部分提問作扼要回應。

要達致舊區更新的持續發展,很多根本性的問題必須正視和處理,而就會議當日討論的事項,我認為有三方面,包括舊區規劃和選擇啟動項目、市建局提供公營及資助房屋的可行性,以及市區更新所需的資源,需要作較詳細的闡釋。為此,我將以三篇網誌逐一就這三個議題作詳細解說,讓公眾更能理解市建局的工作和當中的挑戰。至於如何能在議會及事務委員會會議的層面,能進一步促進議員與官員以至法定機構人員的交流,我認為亦不妨引入新思維、新模式,讓議員對不同政策及事務有更深入的理解和互動交流。

市建局在過去數年透過開展大規模的地區規劃研究,全方位審視舊區的土地規劃及更新機遇,加快建立規劃、項目及財務三項儲備。當中,我們會因應地區研究提出的規劃目標和願景,根據土地用途、樓齡及樓宇狀況、可發展的地積比率、受影響住戶和經營者的數目、財務可行性,地區特色以至技術評估等一籃子因素,以科學化、系統化的數據分析,制定一套客觀的比選準則,以釐定開展重建項目的優先次序。

相對依靠個人或地區某部份持份者的意願,又或只審視單一資訊作判斷,這套以數據驅動的決策模式,更能夠客觀兼顧項目發展可行性、居民需要,以及社區的整體利益。

應用URIS系統為項目定排序

由於這套比選準則涉及數量龐大而複雜的規劃資料,市建局團隊自行開發「市區更新資訊系統」(URIS),處理及分析相關數據,協助擬定項目範疇的決策工作。URIS系統儲存市區土地的用途、發展密度、樓宇狀況、人口和住戶分佈以至部份商業營運和公共設施等地理資訊數據,在地圖中呈現。

系統內的智能「數據探勘」程式,首先會協助團隊全面審視整個舊區不同樓宇的樓齡、結構狀況和宜居度,初步識別涉及老化樓宇群的範圍(圖一);第二步是檢視樓齡較新的樓宇群,評估進行包括樓宇復修及地方營造等市區更新工作的可行性(圖二);第三步是研究範圍內,涉及較多發展限制及缺乏市場參與誘因而需要市建局介入的樓宇,仔細分析以得出具規劃重整機遇的項目選址(圖三)。

web photo 圖一                                                                                     圖二

web photo 圖三

完成「數據探勘」後,另一套「項目儲備探索程式」將發揮「智慧」,分析和整合探勘出來的各項資料,連同附近老舊而已有計劃重建的社區設施,整合成多個具一定規模的項目選項,交予規劃團隊檢視。團隊將比選最能達致該地區研究的規劃目標和願景、滿足地區需要,及發揮土地發展潛力的項目,再進行更深入的技術評估、業權分析及社會影響評估等,以確立執行項目的可行性。

URIS內亦有一套系統化的樓宇狀況評估機制,儲存了市區超過2萬幢30年樓齡或以上之住宅及綜合用途樓宇、透過大範圍抽樣實地視察所整合的數據,為每幢樓宇的整體狀況作客觀分析和評估。這套機制包括兩部份,其中結構評估審視樓宇的內外公共地方,如外牆、結構、懸臂式構件、天面及樓梯等地方的破損程度,以評估這些破損對樓宇整體安全的潛在危險;至於另一部份屬於宜居狀況的評估,視察非結構部份,例如公共地方滲水、非結構性牆身裂紋及批盪剝落等的情況,以釐定相關問題為住戶生活帶來不便的程度。

完成這兩部份的分析和評估後,便能綜合得出樓宇的整體評級,第一級屬於「維修及保養良好」級別,反映樓宇獲妥善保養;第二級別的樓宇,一般只涉及輕微或局部破損,並不會對樓宇安全和整體宜居度構成即時和重大影響,業主可以透過維修工程作出改善。由第三級別起,樓宇維修及保養開始欠佳,甚至影響居住質素;至於最差的第五級則列為「長期欠缺維修及保養」級別,反映樓宇結構存在嚴重、大範圍及多種不同破損,樓宇已經變得不宜居住,需要作緊急維修。

web photo 市建局衙前圍道 / 賈炳達道和啟德道/沙浦道的兩個重建項目,範圍內超過一半樓宇屬於維修保養欠佳級別。例如其中一幢屬於第五級的舊樓,公用地方多處鋼筋外露、石屎嚴重破損、渠管亂駁等情況。

創造資源促成「難度高、誘因低」的重建

為達致市區更新的工作目標,市建局制定舊區的規劃方案時,需要同時處理涉及重建老化樓宇群、重整及重新規劃土地用途、優化交通和行人網絡、增設綠化空間、重置老舊政府設施、以至保存地區特色等範疇,加上要進行社會影響評估,為受影響的住戶和經營者制定遷置措施,其複雜程度可想而知。

即使有電腦系統的輔助,市建局同事亦要反覆比選數以十個經電腦初步篩選的規劃建議,從中整合出一套既為社會帶來最大裨益、亦能照顧地區居民和持份者需要,以及財務可行的更新方案,以建立成規劃儲備,並持續深化項目範圍和發展細節,納入項目儲備系統作分階段推展。

重建步伐遠遠趕不上市區和樓宇老化的速度,規劃儲備內目前正研究的舊區土地面積已超過520公頃,未來需要作更新的土地也會愈來愈多,單靠市建局的資源無法處理舊區老化問題。故此,市建局應該發揮推動作用,鼓勵其他包括官、商、民等持分者,投入市區重建工作;另一方面亦嘗試以新規劃工具,創造資源,推展一些重建難度高,缺乏誘因吸引市場參與卻可以帶來很大社會效益的項目。

這包括在過去三年,開展九龍城啟德道/沙浦道重建項目,透過重整及重新規劃,將已被太子道東分割的九龍城舊區和啟德新發展區,重新連接,打通新舊發展區的融合;而去年啟動深水埗兼善里重建項目,將區內較老的社區設施(GIC)及未被善用的政府土地作大範圍重整規劃,增加整體可用作發展的土地比率,促成市區這類「超高密度」、體積龐大舊樓群的重建,改善居民生活。另外,剛於今年5月啟動的衙前圍道/賈炳達道項目,除了藉重建協助政府將九龍城街市等地區設施現代化,更針對部份舊樓涉及「One-house」限制性契約、網格式街道設計缺乏效率、當區交通擠塞愈益嚴重等問題,提供規劃重整方案,達致建設該區成為對接啟德發展區的門戶、改善街道環境和強化地區特色這些規劃願景。

為「五街」、「十三街」展開研究 創造更新條件

我們明白舊區內仍有為數不少的舊樓群有待更新,例如位於土瓜灣的「五街」、「十三街」便是其中一個住戶希望市建局盡快重建的小區。一些意見認為這些巨型建築群樓宇狀況及居住環境欠佳,市建局應盡早處理,對此我非常理解。然而,部分人士對處理這類巨型舊樓群的難度,並沒有確切的了解。事實上,發展「五街」、「十三街」的難度,比起上述市建局近年開展的項目,有過之而無不及。

在規劃層面,「五街」、「十三街」的發展密度非常高,其私人土地的現有地積比率已接近現行規劃和法規所准許的發展密度,現時剩餘可准許興建的樓面面積,只佔總准許發展面積不足一成。與兼善里同樣亦是巨型建築群項目不同,「五街」、「十三街」舊樓群附近並沒有未發展的政府土地和老舊設施可以整合,在重整及重新規劃時,如何可以發揮最大的規劃牌益,挑戰甚大。

另一方面,「五街」及「十三街」樓宇附近有多幢工業大廈,不少工廈廠戶在大廈內經營業務,毗鄰更有一所運作中的煤氣廠。若要改善這種土地用途不協調的情況,無可避免要制定一個能兼容住宅用地和部份現有工業用地的規劃,需要處理多重技術挑戰。

此外,除了一般所涉及的交通、空氣、環境和噪音等技術評估之外,更因應煤氣廠屬於法例訂明的潛在危險裝置用地,需要額外進行安全風險評估,以制定合適的保安、保障措施。這相對九龍城其他重建項目只涉及整合住宅和社區設施用地,所涉及的技術評估和審批程序,相對更為複雜。

雖然如此,團隊早於數年前,已就整合住宅和工業用地作高密度綜合發展,以及所需要的技術可行性研究,包括安全風險評估,開展相關工作,為日後「五街」及「十三街」的更新工作創造條件。

用新思維跨越挑戰   將「不可能」變「可能」

為持續推展舊區更新的工作,市建局一直以最大努力和決心,處理複雜而艱巨的項目;與此同時,亦加快開展部份不涉及複雜審批、規劃成熟的項目,期望能盡早改善居民生活之餘,更能透過推出項目為市區更新工作積累資源。

事實上,自政府成立的九龍城諮詢平台,在2014年公布「九龍城市區更新計劃」報告後,市建局參考報告建議的市區更新框架,進行深入的規劃研究,制定執行細節。在這8年間在九龍城區進行的更新工作從無間斷,這包括在「小區發展」模式下啟動8個相連的重建項目,達致整個小區規劃一體化,促進該區的連接和步行環境。

其中,6個土瓜灣項目已經推出招標,其前期款項收入為市建局帶來超過200億元的流動資金;附近的土瓜灣道項目和九龍城沙浦道項目亦已分別進入收購和清場階段,預計在未來兩至三年招標。這些於近年在九龍城區啟動的重建項目,將有助我們在不同地區推展像「五街」、「十三街」這類土地狀況的大型項目,積累所需資源。

舊區更新是一個城市的百年基業,要持續前行,必須要決心、智慧和和毅力;面對難題和艱巨的項目,市建局不會迴避,亦不會坐視不理。要跨越挑戰,市建局的團隊一直以新思維,新規劃工具,為項目拆牆鬆綁,提升執行的可行性;期間亦在執行模式、收購、安置和補償等方面作新嘗試,將不可能變成可能。

我期望這篇網誌能為市區更新不同持分者,提供多角度的闡述,讓他們充分理解市建局在開展項目的研究工作、考慮因素、所需準備等不同方面,從而能有較全面而客觀的評論。