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行政總監網誌《摯誠.志成》

以数据策动规划储备 客观比选准则厘定重建项目优次

市建局在本月中出席立法会发展事务委员会,介绍市建局在过去一年的工作和未来的业务发展。我感谢议员对市建局工作的肯定,并就我们在重建、楼宇复修、保育和活化四方面的市区更新业务,提供宝贵意见。因应会议一如以往为每名委员的问答时间设限制,我们只可以就部分提问作扼要回应。

要达致旧区更新的持续发展,很多根本性的问题必须正视和处理,而就会议当日讨论的事项,我认为有三方面,包括旧区规划和选择启动项目、市建局提供公营及资助房屋的可行性,以及市区更新所需的资源,需要作较详细的阐释。为此,我将以三篇网志逐一就这三个议题作详细解说,让公众更能理解市建局的工作和当中的挑战。至於如何能在议会及事务委员会会议的层面,能进一步促进议员与官员以至法定机构人员的交流,我认为亦不妨引入新思维、新模式,让议员对不同政策及事务有更深入的理解和互动交流。

市建局在过去数年透过开展大规模的地区规划研究,全方位审视旧区的土地规划及更新机遇,加快建立规划、项目及财务三项储备。当中,我们会因应地区研究提出的规划目标和愿景,根据土地用途、楼龄及楼宇状况、可发展的地积比率、受影响住户和经营者的数目、财务可行性,地区特色以至技术评估等一篮子因素,以科学化、系统化的数据分析,制定一套客观的比选准则,以厘定开展重建项目的优先次序。

相对依靠个人或地区某部份持份者的意愿,又或只审视单一资讯作判断,这套以数据驱动的决策模式,更能够客观兼顾项目发展可行性、居民需要,以及社区的整体利益。

应用URIS系统为项目定排序

由於这套比选准则涉及数量庞大而复杂的规划资料,市建局团队自行开发「市区更新资讯系统」(URIS),处理及分析相关数据,协助拟定项目范畴的决策工作。URIS系统储存市区土地的用途、发展密度、楼宇状况、人口和住户分布以至部份商业营运和公共设施等地理资讯数据,在地图中呈现。

系统内的智能「数据探勘」程式,首先会协助团队全面审视整个旧区不同楼宇的楼龄、结构状况和宜居度,初步识别涉及老化楼宇群的范围(图一);第二步是检视楼龄较新的楼宇群,评估进行包括楼宇复修及地方营造等市区更新工作的可行性(图二);第三步是研究范围内,涉及较多发展限制及缺乏市场参与诱因而需要市建局介入的楼宇,仔细分析以得出具规划重整机遇的项目选址(图三)。

web photo 图一                                                                                     图二

web photo 图三

完成「数据探勘」后,另一套「项目储备探索程式」将发挥「智慧」,分析和整合探勘出来的各项资料,连同附近老旧而已有计划重建的社区设施,整合成多个具一定规模的项目选项,交予规划团队检视。团队将比选最能达致该地区研究的规划目标和愿景、满足地区需要,及发挥土地发展潜力的项目,再进行更深入的技术评估、业权分析及社会影响评估等,以确立执行项目的可行性。

URIS内亦有一套系统化的楼宇状况评估机制,储存了市区超过2万幢30年楼龄或以上之住宅及综合用途楼宇、透过大范围抽样实地视察所整合的数据,为每幢楼宇的整体状况作客观分析和评估。这套机制包括两部份,其中结构评估审视楼宇的内外公共地方,如外墙、结构、悬臂式构件、天面及楼梯等地方的破损程度,以评估这些破损对楼宇整体安全的潜在危险;至於另一部份属於宜居状况的评估,视察非结构部份,例如公共地方渗水、非结构性墙身裂纹及批荡剥落等的情况,以厘定相关问题为住户生活带来不便的程度。

完成这两部份的分析和评估后,便能综合得出楼宇的整体评级,第一级属於「维修及保养良好」级别,反映楼宇获妥善保养;第二级别的楼宇,一般只涉及轻微或局部破损,并不会对楼宇安全和整体宜居度构成即时和重大影响,业主可以透过维修工程作出改善。由第三级别起,楼宇维修及保养开始欠佳,甚至影响居住质素;至於最差的第五级则列为「长期欠缺维修及保养」级别,反映楼宇结构存在严重、大范围及多种不同破损,楼宇已经变得不宜居住,需要作紧急维修。

web photo 市建局衙前围道 / 贾炳达道和启德道/沙浦道的两个重建项目,范围内超过一半楼宇属於维修保养欠佳级别。例如其中一幢属於第五级的旧楼,公用地方多处钢筋外露、石屎严重破损、渠管乱驳等情况。

创造资源促成「难度高、诱因低」的重建

为达致市区更新的工作目标,市建局制定旧区的规划方案时,需要同时处理涉及重建老化楼宇群、重整及重新规划土地用途、优化交通和行人网络、增设绿化空间、重置老旧政府设施、以至保存地区特色等范畴,加上要进行社会影响评估,为受影响的住户和经营者制定迁置措施,其复杂程度可想而知。

即使有电脑系统的辅助,市建局同事亦要反覆比选数以十个经电脑初步筛选的规划建议,从中整合出一套既为社会带来最大裨益、亦能照顾地区居民和持份者需要,以及财务可行的更新方案,以建立成规划储备,并持续深化项目范围和发展细节,纳入项目储备系统作分阶段推展。

重建步伐远远赶不上市区和楼宇老化的速度,规划储备内目前正研究的旧区土地面积已超过520公顷,未来需要作更新的土地也会愈来愈多,单靠市建局的资源无法处理旧区老化问题。故此,市建局应该发挥推动作用,鼓励其他包括官、商、民等持分者,投入市区重建工作;另一方面亦尝试以新规划工具,创造资源,推展一些重建难度高,缺乏诱因吸引市场参与却可以带来很大社会效益的项目。

这包括在过去三年,开展九龙城启德道/沙浦道重建项目,透过重整及重新规划,将已被太子道东分割的九龙城旧区和启德新发展区,重新连接,打通新旧发展区的融合;而去年启动深水埗兼善里重建项目,将区内较老的社区设施(GIC)及未被善用的政府土地作大范围重整规划,增加整体可用作发展的土地比率,促成市区这类「超高密度」、体积庞大旧楼群的重建,改善居民生活。另外,刚於今年5月启动的衙前围道/贾炳达道项目,除了藉重建协助政府将九龙城街市等地区设施现代化,更针对部份旧楼涉及「One-house」限制性契约、网格式街道设计缺乏效率、当区交通挤塞愈益严重等问题,提供规划重整方案,达致建设该区成为对接启德发展区的门户、改善街道环境和强化地区特色这些规划愿景。

为「五街」、「十三街」展开研究 创造更新条件

我们明白旧区内仍有为数不少的旧楼群有待更新,例如位於土瓜湾的「五街」、「十三街」便是其中一个住户希望市建局尽快重建的小区。一些意见认为这些巨型建筑群楼宇状况及居住环境欠佳,市建局应尽早处理,对此我非常理解。然而,部分人士对处理这类巨型旧楼群的难度,并没有确切的了解。事实上,发展「五街」、「十三街」的难度,比起上述市建局近年开展的项目,有过之而无不及。

在规划层面,「五街」、「十三街」的发展密度非常高,其私人土地的现有地积比率已接近现行规划和法规所准许的发展密度,现时剩余可准许兴建的楼面面积,只占总准许发展面积不足一成。与兼善里同样亦是巨型建筑群项目不同,「五街」、「十三街」旧楼群附近并没有未发展的政府土地和老旧设施可以整合,在重整及重新规划时,如何可以发挥最大的规划牌益,挑战甚大。

另一方面,「五街」及「十三街」楼宇附近有多幢工业大厦,不少工厦厂户在大厦内经营业务,毗邻更有一所运作中的煤气厂。若要改善这种土地用途不协调的情况,无可避免要制定一个能兼容住宅用地和部份现有工业用地的规划,需要处理多重技术挑战。

此外,除了一般所涉及的交通、空气、环境和噪音等技术评估之外,更因应煤气厂属於法例订明的潜在危险装置用地,需要额外进行安全风险评估,以制定合适的保安、保障措施。这相对九龙城其他重建项目只涉及整合住宅和社区设施用地,所涉及的技术评估和审批程序,相对更为复杂。

虽然如此,团队早於数年前,已就整合住宅和工业用地作高密度综合发展,以及所需要的技术可行性研究,包括安全风险评估,开展相关工作,为日后「五街」及「十三街」的更新工作创造条件。

用新思维跨越挑战   将「不可能」变「可能」

为持续推展旧区更新的工作,市建局一直以最大努力和决心,处理复杂而艰巨的项目;与此同时,亦加快开展部份不涉及复杂审批、规划成熟的项目,期望能尽早改善居民生活之余,更能透过推出项目为市区更新工作积累资源。

事实上,自政府成立的九龙城谘询平台,在2014年公布「九龙城市区更新计划」报告后,市建局参考报告建议的市区更新框架,进行深入的规划研究,制定执行细节。在这8年间在九龙城区进行的更新工作从无间断,这包括在「小区发展」模式下启动8个相连的重建项目,达致整个小区规划一体化,促进该区的连接和步行环境。

其中,6个土瓜湾项目已经推出招标,其前期款项收入为市建局带来超过200亿元的流动资金;附近的土瓜湾道项目和九龙城沙浦道项目亦已分别进入收购和清场阶段,预计在未来两至三年招标。这些於近年在九龙城区启动的重建项目,将有助我们在不同地区推展像「五街」、「十三街」这类土地状况的大型项目,积累所需资源。

旧区更新是一个城市的百年基业,要持续前行,必须要决心、智慧和和毅力;面对难题和艰巨的项目,市建局不会回避,亦不会坐视不理。要跨越挑战,市建局的团队一直以新思维,新规划工具,为项目拆墙松绑,提升执行的可行性;期间亦在执行模式、收购、安置和补偿等方面作新尝试,将不可能变成可能。

我期望这篇网志能为市区更新不同持分者,提供多角度的阐述,让他们充分理解市建局在开展项目的研究工作、考虑因素、所需准备等不同方面,从而能有较全面而客观的评论。