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挚诚.志成(网志)

土地短缺成市区更新的绊脚石

市区更新属复杂的课题,在重建规划的过程中,既要考虑社会民生、经济以至土地资源运用的问题,亦要照顾受影响居民及商户的需要,以及平衡社会的整体利益,环环相扣。近年社会大众对市区更新的要求和期望不断提高,不少受重建影响的住宅租户期望获公屋安置,以改善生活环境。

根据现行的《市区重建局条例》,市建局对已收购物业的住宅租户补偿方案主要分为两类,一是特惠金补偿;二是为合资格的人士安排编配房委会或房协所提供的出租公屋单位。根据市建局过往处理住宅租户的经验,大约一半的受影响租户符合资格获公屋安置。按照现行机制,房委会每年在评估公屋单位供求的情况后,会制定年度的公屋各类编配估算,包括为市建局预留新单位作其安置用途。另外,房委会及房协亦会提供翻新公屋单位予市建局作安置之用。不过,由于市建局重建项目的进度会受多种因素影响,包括在进行冻结人口调查后才能掌握实际住户数目;选择接受特惠金补偿和要求公屋安置的合资格租户的具体人数,以及住户家庭人口数目对不同单位面积的要求;又或是需时处理关于项目的反对意见等,均会令房屋机构为市建局预留单位的估算与实际进行安置编配时的供应出现偏差。再者,公屋需求非常殷切,房委会在向市建局提供公屋单位作安置用途时,亦须兼顾平衡其他正轮候公屋人士的需要。

我明白居民对获公屋安置的期望,亦曾听过同事分享就安置受影响住宅租户遇过的处境和要求-「高大新向海南」,意指居民对公屋安置的要求:新居要位处高层、单位要够大、要住新的单位而不要经过翻新的旧单位、最后是单位最理想是面向海或向南。租户对改善居所和生活环境而表达的要求都是「人之常情」,我亦十分理解,但在有限资源的情况下,市建局团队未必能完全满足他们的要求。

我们去年决定以「小区发展模式」在土瓜湾区开展数个重建项目,藉以改善旧区内的已建设环境及基建设施,提升规划效益,为小区带来更大裨益。这种发展模式的大方向是正确可取的,亦得到广泛认同。但从另一方面看,这数个项目涉及受影响的住宅租户便超过1,500户,而符合申请公共房屋资格的住户,大多期望能获公屋安置。众所周知,九龙城区内的公屋单位供应不多,自2013年落成的德朗邨和启晴邨后,该区就再没有新公屋落成,部分租户更向我们表示希望能在土瓜湾区获公屋安置,但现时土瓜湾区内仅有马头围邨、真善美村和乐民新村三个早于60至70年代落成的公共屋邨。由此可见,重建租户安置的要求,往往跟实际可行的情况存在很大的落差。

市建局的社会使命之一是协助在旧区生活的居民改善其居住环境,但综观现时全港公屋的供应量已十分紧绌,而未来十年的公营房屋落成时间和供应量,亦受多项不同因素影响而可能出现变量,当中包括要物色适合土地去兴建公营房屋。故此,要妥善处理未来重建项目内住宅租户的公屋安置,对市建局而言绝对是艰巨的挑战,更遑论居民希望在市区「原区安置」的意愿。

市建局开展一个重建项目,从拆卸重建至新楼宇单位落成,最短也有五、六年时间之差。市建局过去15年,开展60多个重建项目,当中已完成的项目便涉及12,000户住宅物业业主和租户。虽然当这60多个重建项目全部完成后共可提供约18,000个新住宅单位,但至今只有约8,000个新单位推出,远低于受影响住户的数目。当我们期望重建步伐能做快些、做多些的同时,变相亦令更多受影响的住宅业主需要重置居所以及租户需要调迁安置,这无可避免地为公、私营房屋市场带来压力。面对土地短缺,觅地建屋需时,香港要加快处理旧区重建,以提升已建设环境、改善旧区居民的居住环境,确实存在一定的矛盾和困难。

再者,政府《长远房屋策略》按2011至2015年公、私营重建规模和速度,并以每个被拆卸的私人单位平均约有两个住户居住,推算因受重建影响而新增的房屋需求平均每年约为4,200 个。而政府于去年底公布的《香港2030+:跨越2030年的规划远景与策略》咨询文件,亦以此作为其中一项估算基础,推算本港长远土地供应仍然欠缺约1,200公顷,当中包括因旧区重建的新增土地需求。

不过,这些推算是按以往几年的重建规模和速度而厘定。如市建局要追赶市区老化的步伐,我们粗略估计,要开展的重建项目的规模将比现时的大、数量也以倍数计算。加上当完成拆卸重建现时6至8层高的旧楼后,未来我们要处理的将会是楼高10层或以上的旧楼。重建楼宇的楼层愈多,受影响的住户数目会成正比增加。故此,有关对受重建影响而新增房屋单位及土地需求的预测,还没有充分反映在推动大规模重建所需用作调迁房屋的土地,以及重建单位内出现多个劏房住户的情况。

再者,我们不可能把所有楼龄50年或以上的旧楼都拆卸重建,故此,市建局亦鼓励业主为其大厦进行复修及改造重设,以延长楼宇的寿命,减慢楼宇老化的速度和重建的负担。由此,若有楼宇进行大规模的修缮和重设工程需要腾空单位时,也会涉及短期调迁,进一步加剧对住宅单位的需求。

市建局过去一直按其可运用的公屋资源,灵活处理不同个案,尽量为合资格的受影响住宅租户作安置安排。如要加快步伐,切实改善旧区持续老化的情况,我们仍要面对实际环境及土地资源的限制,长远来说,香港极需要额外的房屋用地,才能有效处理旧区老化问题以及应付重建以致受影响住户对房屋的大量需求。我期望各界都可以以务实的态度、多角度去思考不同的因素和限制,求同存异,才能够制定切实解决市区老化问题的良方。