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挚诚.志成(网志)

经济民生稳定前行 为市区更新持续发展奠基石

我在上一篇网志,提出香港的经济正面临严竣考验,市建局面对不在其控制范围的因素,必须尽早建立「5R规划储备」,以便审时度势,顺应社会和经济环境出现的变动,适时调整业务策略和执行模式,使市区更新的工作持续发展。

过去三年,我在网志分享了不少关于推展市区更新时遇到的困难与挑战,以及市建局应对的策略,希望有助各界加深对市建局的角色和业务策略的理解。这段期间,我知悉一些评论及意见,认为市建局需要改变其角色与定位,转变为以供应公营房屋单位为主的机构,同时亦要调整原来财政上维持自给自足的营运模式,由政府向市建局作财政支援。我认为这些评论,某程度上并没有从「根本性」问题着手,分析市区更新的本质所需以及让其持续发展的主因。

一个城市经过数十年的发展,建构成良好的硬件设施供市民享用;但经年累月的使用,基础设施总会老化及不敷应用,需要保养维修及更新。然而,城市更新需要庞大的资源(包括财政和土地资源),市民大众又有没有为城市硬件的持续更新做好资源上的储备呢?要在财政及资源上做到自给自足,并非任何一个单一机构可以应付,而是社会整体作出的承担。要达致做好资源拨备以应付城市更新的目标,有三个根本性问题必须正视和处理:

i.   维系社会稳定以保经济民生持续发展,是创造资源投入市区更新的先决条件;

ii.  有充足的额外土地,以应付城市更新和处理调迁安置的需要;及

iii. 为市区更新创造有利条件和环境,包括为未能配合发展需要的法规机制,拆墙松绑。

社会稳定与经济发展

过去香港之所以能建设完善的城市硬件和基础设施,所耗费的资源并非「从天而降」,而是由政府从不同渠道的税收积累而来,「取之于民、用之于民」。而香港一向奉行简单税制及低税率,公共资源主要用于社会的基础建设和推动经济持续发展,改善整体环境、提升市民的生活质素;至于私人楼宇物业,属市民自资购买的资产,业主拥有业权亦同时需要负起楼宇日后维修保养的责任。

故此,政府和市民皆需分担责任,为城市已建设的硬件和他们个别的私人资产,做好储蓄,拨备作日后更新保养之用,这才是整体持续优化和更新发展的核心。不过,若社会环境和经济发展不稳,以致影响经济民生,连就业和生计也受影响的话,试问政府和市民又如何能有充裕的资源为日后硬件更新重建作储备?

尤记得在2003年经济逆境时,建造业是经济的重灾区,不但新建筑地盘工程停顿,不少楼宇亦缩减甚至叫停原来的保养维修工程。根据当年的统计处数字,2003年香港整体楼宇维修保养工程的总值,较1997年时下跌三成,令到旧楼失修问题进一步恶化。经济逆境一方面导致政府整体收入下跌,但另一方面,政府则需要多拨资源实施不同的纾困和扶贫措施,协助市民渡过经济困境;如此,投放于民生设施与基础建设以及开发土地的支出,难免会受到影响。若经济无法保持稳健增长,社会便缺乏条件为城市硬件的更新作储备,所造成发展滞后的影响,将会是深远而跨代的。

市建局现正进行的「油旺地区研究」,正正就是针对老旧失修地区,透过不同的策略和规划手段,重新安排发展布局,促进改善旧区已建设的环境,此举涉及非常庞大的财政和土地资源。我早前在网志中已提到,若市建局要在未来25年,重建「油旺地区研究」范围内约3,000幢楼龄超过30年,而地积比已用尽或所余不多的楼宇,单单是收购成本将会超过11,000亿元,以市建局由成立至今的18年亦只能累积470亿元(包括政府在市建局成立时的100亿元注资)的净值资产来说,根本不足以应付这3,000幢楼宇的收购成本,更遑论处理香港旧区更新?当中涉及的庞大开支,对市建局及政府来说,属公共资源,最终都是要由纳税人支付。

故此,当考虑市区更新所涉及的资源根本来源时,这不仅是管中窥豹的只看市建局的财务状况,或简单一句由政府作财政承担,便可解决问题。归根究底,这都与社会环境和经济发展,及与规划运用整体公共资源,有莫大的关连。

释出土地资源应付不同需要

至于部分评论认为应该改变市建局的角色,主张部份市区更新项目应用作公营房屋,并由政府在财务上支援。如此,项目所需的庞大收购及发展成本,便必然由公帑来支付,最终亦是由市民来「付账」。

事实上,《市区重建局条例》赋予市建局的权力和工作范畴,涵盖面相当广阔,当中就成立市建局的宗旨便阐明,要更良好地利用香港已建设环境中失修地区的土地,并腾出土地以应付各种发展需要。我认为,只要社会有充裕的土地和财政资源拨备,并在不影响市建局的法定职能及旧区更新工作进度的前提下,市建局并不需要作任何角色的改变,也可以进行与旧区更新相关的各类型发展项目,包括提供有资助成份的房屋发展,配合香港整体社会不同的需要。我们甚至可以研究为俗称「七年楼津贴」的收购政策,寻求替代方案的可行性,在腾出可发展的土地上兴建楼宇,以「楼换楼」的方式取代向业主提出「七年楼津贴」的现金补偿。此举除可大幅降低项目的发展成本,亦能为受影响居民提供合适的安置住屋。

土地资源支援更新

过去数十年,香港建立了良好的城市硬件,已建设土地面积达270平方公里,占香港总面积四分之一。但已建设环境和设施,总要面对老化问题。要有效处理,最理想的方法是配置额外的土地资源,以支援更新重建的需要。

简单假设我们有同等面积(即270平方公里)的额外可发展土地,便可以进行全面的迁置,继而一次过腾出大片土地作重新规划、建设和发展,问题的复杂程度会大大降低。正如早年政府透过填海造地,拓展市区范围,大幅地增加可发展土地的面积,应付城市发展的需要;若然只有一半面积的额外可发展土地,我们亦可以分阶段形式进行重建,逐步更新社区。当然,以上的论述是将复杂的问题以简单的假设来说明,让公众较易明白市区更新必须要有额外土地支援,更需要有系统地分阶段进行的论点。

而分阶段进行的更新,必须要有周全的整体规划,土地面积与分布不能太分散零碎,否则无法创造规划裨益;而实施的时间表亦不能拖得太长,否则在整体重建周期尚未完成前,首批更新重建的设施便已出现老化。我在上一篇网志提到的「规划储备」,正好为分阶段实施的城市更新发挥功用,为目标地区预先进行更新的规划研究和各项技术评估,深入了解当中所需的财务及土地要求,以便适时地因应社会发展的需要,并按当时的可供资源,分阶段开展更新项目,缩短每个阶段发展的时间。而我们在「油旺地区研究」为进行地区更新制定「市区更新大纲发展概念蓝图」时,亦以三个不同发展密度作研究基础,建立「正」(保持地区现有人口但增加发展密度)、「负」(降低密度)和「零」(维持现有规划框架容许的发展密度)三个方案, 以掌握不同方案所涉及不同程度的资源需要和所需应用的规划手段。

拆墙松绑 促进高密度发展旧区的更新

然而,要在缺乏额外土地资源及财政支援的情况下,在旧区进行更新重建,便需要从根本入手,探究现行机制可以充分发挥的空间,并检视现时部分未能配合长远发展所需的旧法规和程序,拆墙松绑,以制定更高效的执行模式,才能达致有成效的旧区更新。

过去我在网志和与传媒交流中已多次提到,要在人口和经济高度密集的旧区进行更新,并在欠缺额外土地供发展和调迁安置的困局下,我们更需要以革新的思维、更灵活的规划手段,包括地积比的整合和转移、局部及适量的增加密度以提升发展空间、开拓地下空间令一地多用等,释放旧区现有土地的发展潜力,为城市更新创造资源和有利的环境,减少对额外配置资源的需求。如此种种,均需要从现时的法规机制中作深入研究,为窒碍长远更新发展的部分拆墙松绑,才能有效配合城市更新的长远需要。这也是推行「规划主导」与建立「规划储备」的主要原因。

莫让旧区老化问题鞭长莫及

市建局油旺地区研究为该区制定市区更新发展概念蓝图、发掘蕴藏具独特地区风貌和经济特色的地带作深化研究,成为不同功能的「节点」,以及为长远市区更新建立「5R规划储备」等等,皆属于市区更新的规划策略和执行手段。然而,若没有稳定的社会环境、能持续发展的经济,以及市民稳定的收入,则无法创造足够资源以投入市区更新,那么,就算有这些前瞻性的策略和手段,也只能一筹莫展,对愈益严竣的旧区老化问题,亦只会是鞭长莫及。

市区老化问题千头万絮。要处理这难题,若不从上述三个根本性问题着手,触及市区更新问题的核心,而只在市建局角色及财政管理等狭隘的层面作议论,只会药石乱投,无助处理旧区环境、改善市民生活。市建局现正进行的两项新策略研究:「油旺地区研究」及「楼宇复修新策略研究」,旨在深入透彻地掌握问题的深度和广度,聚焦处理问题的核心,提出更全面宏观及具前瞻性的应对策略。我期望当这两项研究完成后,尽快与社会分享研究成果,共同集思广益,为市区更新的持续发展寻求切实可行而具成效的良方。