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行政總監網誌《摯誠.志成》

观塘市中心重建商业项目试行浮动规划参数 应对疫情持续及「后遗症」

新冠疫情肆虐全球两年,疫情反反覆覆,在去年年底逐渐回稳之际,Omicron变种病毒传入社区,在过去一个月爆发第五波疫情,威胁市民的健康。政府正采取果断措施,推出新一轮防疫抗疫和收紧社交距离的措施,务求在最短时间内切断病毒的传播链;市建局亦全方位配合政府的抗疫工作,在重建复修、公众设施管理和社区服务等调整业务运作,以及实施雇员在家工作的安排。

严格的防疫措施无可避免对市民的生活出行及各行各业的经营,带来不同程度的影响。市建局团队在过去两年汲取了应对疫情的经验,不断加强风险管理和应变能力。除日常业务运作的调适外,在筹划项目的细部设计时,亦会特别考虑新冠疫情肆虐的「后遗症」,对社会及个别行业经营的影响。当中,市建局观塘市中心重建计划第四和第五发展区的商业项目,将试行「浮动规划参数」的模式,在总体发展楼面和规划裨益保持不变的前提下,为不同业务用途的楼面面积的设定,提供可调整的弹性,以提升项目应对市场变化和财务风险的能力。

第五波疫情影响市建局业务
第五波疫情对市建局的业务和运作带来影响,在重建项目方面,市建局原订在本年度启动3个发展项目,其中两个位於深水埗的项目在去年9月疫情较稳定时已顺利启动;余下最后一个项目的筹备工作亦进入最后阶段,按原计划在本月初启动,并安排在启动当日进行人口冻结调查,派调查员在项目范围进行家访,记录住户资料及物业使用状况。

就在项目启动前数天,政府公布一系列收紧社交距离和减少人群聚集的措施。我们评估疫情的最新发展,考虑到变种病毒传播力强、传播速度非常快、政府呼吁公众应尽量减少到访非自身居住的大厦,减低病毒传播的风险等多项因素,决定将该重建项目的开展日期押后,视乎疫情的发展再决定开展项目的时间。

面对疫情反覆对香港社会民生及经济前景产生的「暗涌」,以至多项非市建局所能控制的外围变数,例如欧美国家开始调整利率对本地资金流的影响、增加按揭市场的借贷风险,带动本地利率上升等对物业市场不利的环境,市建局必须增强规划、项目和财政三个市区更新储备系统的风险管理能力,在物业市场下行期,配合财务策划方案,扩大收购规模,适时推出项目招标,令市区更新持续推展。

至於楼宇复修工作方面,市建局过去一年,统一执行全部五项由政府拨款的楼宇复修资助计划,其中大约100宗个案刚在本月初完成委聘承建商的招标程序,原定在本月内陆续开标和评审标书。然而,开标工作需要有市建局职员、最少两名法团代表、见证人等多方人士参与,在现行的社交距离措施下,相关工作也需要暂停。

试行「浮动规划参数」模式应对经济不
市建局观塘市中心项目第四和第五发展区的规划大纲,将兴建一幢涵盖零售、写字楼和酒店发展的综合商业大楼,以及一个商场连同多用途社区设施,准许的总楼面面积约216万平方尺。该规划大纲在4年前已制订,并於2018年获城规会批准它的总纲发展蓝图,目的是在发展项目标书内,向有意投标的发展商,提供一个已批核的可行设计方案作参考,让发展商不会因担心批核风险而不必要地降低标价。

第四及第五期地盘在去年年中完成清场后,市建局现正进行楼宇拆卸和平整工程,以及随后的泥土钻探等地盘勘察工作。为应对市场波动可能带来的不稳定因素,团队决定利用上述工程进行期间,同步审视项目商业部分的规划参数,充分评估市场对这发展蓝图的反应,切合经济及商业大环境的需要,包括对综合商业大楼提供不同商业营运用途所需楼面的要求、不同行业的发展前景等因素,因而作出修订并纳入标书内,让有意入标的发展商在考虑投标时,有更清晰的招标条款作参考,当中包括制订不同业务类型用途的楼面面积比例和财务安排等。

此外,由於这个重建项目涉及道路改道、接驳港铁站的架空平台、行人天桥和搬迁地下管道等公共设施的规划重整及重置工程,故此,市建局就详细的工程方案和施工图则,包括屋宇装备设施、停车场设计和布局等,提早交予政府部门审视,并已获得批准。

市建局团队评估情况,认为如果项目在规划参数上能给予市场弹性作调适,例如在总体发展楼面和规划裨益保持不变的前提下,容许中标发展商灵活调拨准许的商业发展楼面作不同业务用途,相信可以增加项目的吸引力和竞争力,为让市建局持续推动旧区更新工作,提供充裕的财政储备。更重要的是,团队希望能争取,当这个观塘综合开发项目完成后,相关的弹性规划参数仍保留在分区规划大纲内,让落成后的商业项目,能适时配合未来社会和经济环境的转变,在商业楼面业务用途作适度调整改建,以维持项目在观塘这核心地段在民生生活和经济环境的活力,持续发展。

市建局全盘考虑各项相关的技术评估,以及市场对商业用地供应、规划设计等各方面的意见后,建议在观塘市中心项目第四和第五发展区的商业部分,首次试行「浮动规划参数」的模式来规划。我们现正深化这套「浮动规划参数」模式的执行细节,预计在今年年中向城规会提交相关修订的申请。

为观塘商业项目引入新模式  维持发展潜力
回看4年前项目位处的九龙东商贸区仍在起步阶段,区内的写字楼、商场和酒店项目供应,还未足以应付九龙东从工业区转型为香港第二个商业核心区的需求,加上疫情前本地旅游业发展蓬勃,旅客对酒店房间更是「一房难求」。

随著私人市场积极配合政府「起动九龙东」的政策和活化工厦措施,发展商投放大量资源於区内的新批土地发展和工厦重建项目上,使区内即将和已经落成的商业用途楼面达到3000万平方尺。当然,相对中环传统商业核心区超过4,000万平方尺的商业用途楼面,九龙东商贸区的发展容量仍然有提升的空间,市场特别对区内位处策略性位置的优质商业用地,需求甚大。 

然而,在疫情肆虐下,旅游和酒店业的经营受到严重打击。过去两年,在全球多个国家及地区仍设有不同的出入境限制,加上香港和内地仍未能通关等因素,2021年全年访港旅客数目按年大跌超过9成,使酒店业陷入「冰封」的状态,除用作检疫的酒店外,酒店房间入住率一般仅得约五成,而平均房价亦下跌四成,增加酒店的营运压力。依靠外来旅客的旅游和酒店业受到严重打撃,相信复苏仍需要一段颇长的时间,部份酒店集团近期更决定将入住率偏低的酒店结业,甚至全幢酒店清拆重建成为商厦作写字楼或零售用途。私人市场有意见指出,旅游及酒店业的发展前景并不明朗,投资於此方面的风险亦高。

观塘商业项目的原规划大纲,在发展参数部份列明总体楼面面积,以及项目内分别作写字楼、酒店和零售三类业务的指明发展楼面规模,当中,酒店部分占整个项目的商业楼面面积近两成,假若我们在项目招标的用地发展条款,规定发展商必须兴建指定楼面规模的酒店,便很可能增加项目的发展风险,减低发展商对投标的意欲及愿意投放的资源,更甚的,将有可能出现「流标」的情况。

为此,在「浮动规划参数」模式下,准许的总商业楼面面积将维持约200万平方尺,而写字楼、酒店和零售三类业务的发展参数,可容许中标发展商因应市场未来需要作适度调整,包括:

  1. 写字楼部分划为不多於总商业楼面约6成,相对原来规划大纲列明须兴建70万平方尺楼面,中标发展商可因应市场对九龙东商贸区内写字楼楼面的需求作上调,并以6成为该用途设楼面的上限,以平衡增加写字楼设施所新增的人流,不会超出区内交通的负荷。
  2. 零售部分的楼面面积由原来指定须兴建约100万平方尺,下调为不少於总商业楼面的3成,以兼顾区内市民购物的民生需要。
  3. 酒店部份由指定兴建34万平方尺楼面的酒店设施,修订为不设楼面面积下限,中标发展商可因应市场需要及业务前景,自行设定酒店部分的比例,最多为34万平方尺。

「浮动规划参数」模式只在观塘市中心项目的商业部分应用,项目所提供合共9.2万平方尺的政府、机构或社区设施(GIC)楼面,以及休憩空间及绿化总面积等利民、便民设施,则不会改变;此外,项目在细部设计的各项细节,包括蛋型的地标式建筑、绿化空间环境等,亦不会改变。

我期望应用这灵活创新的模式,能够达致多赢。一方面能令市建局的运作和财务状况,更能应对不断变化的社会和经济环境,令市区更新工作能持续发展,改善旧区居民的整体生活环境;另一方面,具弹性的规划参数,不单可让中标发展商在项目未来8年多的施工阶段,可应对市场环境和需求的转变,在准许的发展参数范围内适度调整不同业务的规模和所需楼面面积,不用为每次改动重新提交规划申请;再进一步,在项目落成后营运期就相关楼面用途所需作出调整,亦毋需修订地契条款,从而精简程序,减省时间和成本;推而广之,我更期望能推动「浮动规划参数」模式,应用於市建局及私人发展的其他项目,我认为,这才是真正实现规划「拆墙松绑」的原则和目标,有助加快推动项目发展及充分发挥规划效益。