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行政總監網誌《摯誠.志成》

地区为本规划重建及促进复修 突破九龙城旧区更新规限

市建局上月在中环街市举行20周年庆祝活动,与社会各界分享多年来的工作成果和未来的工作方向,我十分认同周主席在活动所言,面对未来的挑战,市建局要有前瞻性的思维,敢於打破规限,才可将不可能变可能。为此,市建局团队将秉持这份以创新跨越挑战的精神,以「地区为本」、「规划主导」的方式,全面落实应用一系列创新而灵活的规划工具,对旧区土地作更大范围和更高效益的规划重整,尽用土地的发展潜力,突破容积超越现行规范、超高密度且严重失修楼宇的重建困局。我们亦将首次尝试以地区为本的概念应用於九龙城旧区的楼宇复修,为不同楼龄及状况的楼宇制定整全的复修和规划方案,达致旧区环境整体更新。

成功实践「规划主导」新机制
回想我们在2019年,提出以「先规划、后项目」的「规划主导」发展模式,取代以往沿用的「项目主导」发展模式,作为未来市区更新的新机制。我们在同年2月启动九龙城启德道/沙浦道发展计划,充当「规划主导」模式的「先行者」,将区内土地作重新规划和整合,大幅提升土地使用效益,亦针对区内泊车位不足问题提供改善方案;同时,项目将九龙城旧区与启德新发展区连接,成为新旧社区的交汇点,创造更大的社会裨益。

两年过去,我乐见沙浦道项目得到地区的认受,市建局自去年10月向项目的物业业主发出收购建议,约有9成的业主已接受收购建议。

除沙浦道项目外,今年9月亦於深水埗区启动两个重建计划,将兼善里和周边未被善用的政府土地和老旧设施,一并纳入作规划重整,打破市区更新只著重重建老旧失修私人楼宇的规限,以整全的规划释放土地的发展潜力,促成兼善里这类「超高密度」旧楼群的重建,还应用「一地多用」这个规划概念,增加社区设施和绿化空间的供应,同时改善地区连接性,缔造更宜居的生活环境。

九龙城旧区更新  面对多样且复杂难题
至於在九龙城旧区(龙城区)进行的地区规划,将会配合已完成规划的沙浦道项目,全面探讨该区的市区更新机遇,务求与该项目发挥协同效应。有关地区研究范围从东面沙浦道一带,涵盖至西面联合道的土地,面积约18公顷、涉及500多幢的楼宇和政府设施,当中超过一半的楼宇的楼龄超过50年。然而,研究初步发现,龙城区的市区更新工作,在旧楼重建、政府设施重置和地区活化三个范畴所面对的挑战,相较兼善里的情况,难度恐怕有过之无不及。

(一) 旧楼重建欠协调
自启德机场在1998年搬迁后,香港机场(障碍管制)条例不再适用於龙城区,政府放宽了九龙城分区计划大纲图的高度限制,增加私人发展商在区内推行重建项目的诱因,但却没有同时加强区内的规划。过去20年有多个私人重建项目落成,多为单幢式重建,欠缺整全完善的规划,部份因为地盘太细,重建后无须提供供住客使用的上落客区和泊车设施,间接导致区内违例泊车问题愈益严重,造成交通挤塞。这些单幢式楼宇重建完成后,搀杂在新建楼宇之间的旧楼地盘变得更为零星而分散,可作重建的规模变得更细且乏诱因。对市建局来说,相对兼善里地盘较大而完整,若要重整龙城旧区的土地以释放土地潜力及增加规划裨益,难度将更大。

(二) 重置社区设施难度大
位於侯王道的九龙城市政大厦、九龙城长者健康中心以及李基纪念医局是九龙城区社区设施的集中地,亦处於龙城小区的中心位置,为市民提供街市、公共图书馆、体育馆、长者健康以及普通科门诊等多元化公共服务。这些建筑物在1950至1980年代建成,因结构老化需不时关闭作修葺,屋宇设备如无障碍设施亦追不上需要。若透过重建重置相关设施,涉及楼面面积超过10,000平方米,相对与兼善里一同启动的昌华街计划,当中只涉及单一个体育馆,规模达10倍之多,搬迁及重置安排将更为复杂。若坚持原址重建,在工程进行期间无法避免要暂停相关设施的运作,影响公共服务;另一方面,区内亦缺乏大型的空置土地,作为短期或永久的重置用途。

(三) 地区活化要求高
龙城旧区是一个历史悠久的小区,衙前围道两旁组成三横十一直的网格街道特色,当中各式各样的街铺和食肆林立,是地区经济的集中地,相对兼善里以住宅用途为主,龙城区亦同时兼备深远的历史背景及寨城公园等遗迹,使当区蕴藏丰富的地方文化特色,可藉以活化小区及塑造小区成为饮食文化生活区。然而,这种小街格局,未能负荷日益增加的交通及泊车需要,街道旁还提供超过180个路边停车泊位,令行人路更加狭窄,步行环境欠佳;这种网格道路设计,亦制造多个十字路口,加上违泊严重,造成交通樽颈,路网欠缺效率。若我们藉重建将土地作规划重整,以优化道路网络的效率,并减少现时占小区达三份之一以上的道路面积,将可提供更多休憩空间,善用土地资源。但在过程中,一方面要保存该区的街道肌理和小街小铺的氛围,减低对地区经营者的影响,另一方面要满足居民对提升宜居性、改善地区交通和步行环境,及增加社区设施的殷切期望,挑战甚大。

web photo市建局将重整九龙城旧区的土地规划,研究易地重置九龙城街市等社区设施 (红色范围),并改善寨城公园的可达性及整区连接性。

应用新规划工具  突破重建困局
为了处理龙城区市区更新的难题,我们需要全面应用在早前完成的油旺地区研究中,所提出若干个更具成效的市区更新执行模式和规划新工具,包括转移地积比、街道整合,以至「一地多用」的模式,克服规划上的挑战,加速旧区更新。

针对旧楼重建限制,我们将探讨应用转移地积比的概念,将规模较细、重建潜力有限的失修楼宇,列作地积比「送出地盘」的可行性,将其准许的发展楼面,转移至区内具高密度发展潜力的重建地盘(接收地盘),释放土地的发展潜力。地积比转移后,位於「送出地盘」的楼宇,在重建后可以改划为休憩空间或社区设施,满足地区的需要;「接收地盘」则可以作较高密度的重建,增加房屋供应,同时利用地下空间,兴建公众停车场等设施,增加地区泊车位的供应,解决违例泊车所引致路面挤塞的问题。

此外,我们亦可以应用「街道整合」这项新规划工具,将多个分散街区,整合成为较大和较完整的发展地盘,以减少道路空间,更有效利用土地作发展,同时将其中的道路转成为休憩空间和绿化行人专用区,维持该区小街式的特色,从而有效地重整土地布局,提升该区的畅行度、增加活力,实现该区成为小街饮食文化区,并加强与周边地区的联系,令小区成为通往启德新发展区的门户。

至於重置社区设施的难题,市建局团队上月到九龙城区议会与议员分享龙城区市区更新研究的初步结果时,在会议上留意到多位议员提出可重整毗邻九龙城市政大厦的贾炳达道公园的休憩及康乐设施,一方面提升设施的标准,亦可腾出土地,以一地多用的模式兴建新的政府设施综合大楼,用作搬迁区内的老旧社区设施,重置时更可一并将相关设施规格提升至现代化水平,惠及更多居民。

我十分感谢各位议员的意见,团队正应用以地理资讯系统技术为基础的「市区更新资讯系统」,进一步研究及深化有关的建议。我们不单会审视贾炳达道公园的使用情况,研究以规划重整,重置现有康乐设施及易地重置九龙城市政大厦等多项设施的可行性,初步估计重建后可提供的社区设施楼面是现时的3倍多;我们更会善用地下空间,为街市贩商提供上落货、货物存放以及泊车位等后勤设施,解决现时贩商在路边停车上落货而引致交通挤塞等问题。当这项规划方案的研究工作较为成熟时,我们将再到区议会徵询议员及相关持份者的意见。

因应沙浦道重建项目拟建地下广场,作为与启德新发展区和龙城旧区的连接点,我们在规划时会研究如何结合重建及地区活化等不同策略,将该地下广场与周边的道路和公园一并重整,强化这个连接点促进市民穿梭新旧社区的功能,充份发挥协同效应,成为一个主要门廊;而地面的景观设计会透过绿化及扩阔行人路等不同措施,连成一个由美东邨、寨城公园、贾炳达道公园、新重建项目至启德发展区组成的一体化、绿化步行空间,在大厦林立的住宅区注入绿化元素,亦将启德新发展区的活力,全方位伸延至龙城旧区,为整个地区带来最大的规划裨益。

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试行「小区规划复修」模式  实践新旧楼宇共融
市建局为九龙城旧区进行整体规划和建立规划储备的工作,不限於寻找重建的机遇,我们还将这份为土地作整全规划的理念,尝试应用在楼宇复修、保育活化以至改造重设,以全面综合的策略,为旧区更新提供全面的规划基础,务求大幅改善旧区环境,达致新旧楼宇共融。

除了早前配合沙浦道项目的打鼓岭道休憩花园改善计划外,我们将在龙城区试行「小区规划复修」模式,为衙前围道一带不同楼龄、不同楼宇状况的旧楼,提出针对性的维修方案。对於区内这些已经老化、有复修需要的楼宇,市建局除了向有关楼宇业主提供财政资助和技术支援,协助进行楼宇复修外,还可应用「地方营造」策略,研究协助业主为大厦外墙进行美化工程,鼓励业主在进行大维修的同时,一并美化楼宇的外观,为小区注入活力及地区特色,同时提升楼宇整体价值、宜居性和寿命。

至於未有即时复修需要、楼龄不超过30年的「年青」楼宇,市建局将向这类楼宇重点推广进行预防性维修的各项措施,例如协助他们为其楼宇度身订造一套合适的维修保养计划,详细列出大厦未来5至10年有需要进行的检查及维修工程项目、所涉及的工程费用估算等,提升大厦保养的工作效率。我们还会多行一步,为区内未能满足现今需要的公园、休憩空间以至行人路等设施,进行街道美化、公园翻新等活化工程,打破楼宇复修只限於翻新和改造私人楼宇的规限,全面改善整个地区的面貌。

长远实践宜居愿景  为市区更新作好储备
旧区老化问题日益严峻,但过去社会未有为市区更新做好土地和财政的储备,要突破旧区更新缺乏足够资源的困局,市建局需要制定地区规划,并应用新的规划工具,加大力度集中处理严重失修的旧楼;同时,必须积极推广楼宇复修,尽量延长楼宇寿命,改变以重建作为市区更新的唯一手段。

尽管在目前的市区更新过程中,新建的楼宇无可避免会增加市区的发展密度,但展望将来,随著政府继续开发土地以推动香港未来的发展,只要香港能够为下一个更新周期建立财政和土地储备,便可望日后为这些已重建的楼宇进行「二次更新」时,逐步降低市区楼宇的发展密度,达至政府最新「2030+」宜居规划标准的愿景,创造一个更优质和宜居的城市。我期望在未来的网志,与大家进一步分享我们在应对不同市区更新周期的策略。